Państwa członkowskie UE i Komisja Europejska ponoszą wspólną odpowiedzialność za gwarancję zgodności z unijnymi przepisami dotyczącymi zamówień publicznych. Przestrzeganie tej wzajemnej współpracy stanowi jeden z najlepszych sposobów sprawdzania stanu zdrowia Unii Europejskiej, ponieważ każdego roku znaczna liczba dyrektyw i rozporządzeń zatwierdzonych przez instytucje europejskie podlega transpozycji do aktów prawa krajowego.

Integracja kulturowa i regulacyjna stanowią podstawę integracji europejskiej. W kontekście tym nie można ignorować kwestii europejskich postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Typowa procedura nie uwzględnia wysokiej ceny za nieprzestrzegania prawa wspólnotowego. Wiąże się to z oczywistymi kosztami ekonomicznymi, jednak może mieć również wpływ na codzienne życie obywateli Unii.

Przez lata podejmowane były wysiłki mające na celu ustanowienie konstruktywnych relacji między Komisją a państwami członkowskimi tak, aby ograniczyć liczbę postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i zapewnić państwom członkowskim wystarczająco dużo czasu na właściwe zastosowanie się do przepisów. Wysiłki te przyniosły jednak niejednoznaczne rezultaty. Co prawda roczna liczba postępowań w toku spadła, jednak liczba skarg i raportów składanych przez obywateli stale rośnie. Wydawałoby się, że państwa członkowskie mają trudności w zerwaniu ze starymi nawykami. Liczba toczących się postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego rośnie z każdym rokiem. 

Etapy przed wszczęciem postępowania w sprawie naruszenia przepisów

Drogi prowadzące do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są zróżnicowane i mogą dotyczyć różnych stron uczestniczących w sporze. Może być to Komisja prowadząca specjalne dochodzenia, jak również obywatele składający sprawozdania czy też petycje. Liczba tych ostatnich stale rośnie i wynosi średnio ponad 3700 skarg rocznie przeciwko państwom członkowskim za potencjalne naruszenia prawa wspólnotowego.

W latach 2014-2018 trzy kraje były przedmiotem ponad jednej trzeciej wszystkich skarg. Były to Włochy (16,31 procent), Hiszpania (12,06 procent) i Francja (8,27 procent). Włochy w 2016 r. odnotowały aż 753 skarg, co stanowi tym samym rekord dla jednego państwa członkowskiego.

Dane dotyczące poszczególnych krajów znacznie się różnią, jednak ogólna tendencja wskazuje na znaczący wzrost liczby skarg. W 2018 r. odnotowano ich najwyższą od 2014 roku liczbę – 3 859 skarg, czyli o 200 więcej niż średnia z poprzedniego roku. Po raz kolejny te same trzy kraje były adresatami znaczącej części skarg. Były to Włochy z 633 skargami, z których prawie połowa dotyczyła rynku wewnętrznego, Hiszpania z 486 skargami i Francja z 316 skargami.

W rzeczywistości zdecydowana większość z wniesionych skarg nie przynosi żadnych rezultatów. Spośród tych złożonych w 2018 roku, zaledwie 4,77 procent doprowadziło do dalszego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję w ramach programu pilotażowego Unii Europejskiej. Co gorsza, podczas gdy liczba wnoszonych skarg stale rośnie, odsetek tych, które doprowadzają do wszczęcia postępowania w ramach programu pilotażowego Unii Europejskiej, stale się obniża. W 2014 r. ich odsetek wyniósł 17,09 procent, w 2016 roku 12,75 procent, a w 2018 roku spadł do wspomnianych wyżej 4,77 procent.

Statystyki te z pewnością wskazują, że postrzeganie przez obywateli zachowań państw członkowskich ulega systematycznemu pogorszeniu. Prowadzi to do składania coraz większej liczby skarg, które niezwykle rzadko skutkują dochodzeniem prowadzonym przez Komisję Europejską. Skargi mogą zostać oddalone z powodu braku naruszenia prawa europejskiego, jakiegoś rodzaju błędu, bądź też z powodu wycofania skargi.

Funkcjonowanie programu pilotażowego Unii Europejskiej

Po otrzymaniu skargi lub na podstawie własnego dochodzenia, Komisja Europejska może podjąć decyzję o wszczęciu dochodzenia w ramach programu pilotażowego Unii Europejskiej. Środek ten jest stosowany w celu przewidywania i rozwiązywania potencjalnych trudności bez konieczności faktycznego wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Program pilotażowy Unii Europejskiej został ustanowiony przez Komisję i państwa członkowskie w celu wymiany informacji i rozwiązywania problemów dotyczących stosowania prawa UE oraz zgodności prawa krajowego z prawem UE. Został on opracowany na potrzeby etapu poprzedzającego formalne wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Mimo iż na przestrzeni ostatnich lat program pilotażowy Unii Europejskiej przyniósł wiele pozytywnych rezultatów, Komisja podkreśliła ostatnio, że należy ograniczyć jego stosowanie. Celem ma być uniknięcie konieczności ustanawiania dodatkowych biurokratycznych etapów przed wszczęciem faktycznego postępowania w sprawie naruszenia przepisów. Z tego właśnie względu, w pilnych przypadkach postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego może zostać wszczęte bez uprzedniego dochodzenia w ramach projektu pilotażowego Unii Europejskiej. Analizując konkretne dane, oczywista staje się nowa strategia Komisji. Liczba spraw w ramach programu pilotażowego Unii Europejskiej spadła z 1 225 w 2014 r. do zaledwie 110 w 2018 r. Największy spadek nastąpił w 2017 r. 

Program pilotażowy Unii Europejskiej polega na nawiązaniu konstruktywnego dialogu między państwami członkowskimi a Komisją. W kontekście tym ważne jest, aby przyjrzeć się wskaźnikowi rozstrzygniętych spraw w ramach tego programu, tj. odsetkowi przypadków, w których odpowiedzi państw członkowskich uznaje się za zadowalające. Im odsetek ten jest wyższy, tym bardziej program pilotażowy Unii Europejskiej wydaje się użyteczny, pozwalając uniknąć tym samym wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Pod koniec 2018 r. średni wskaźnik rozstrzygniętych spraw w UE wynosił 73 procent. Wśród państw z najwyższymi odsetkami znalazły się Holandia (91 procent), Luksemburg (89 procent) i Chorwacja (85 procent). Wśród większych krajów UE wskaźniki prezentowały się równie dobrze. Przykładem jest tu Francja i Hiszpania, które osiągnęły pułap 80 procent rozstrzygniętych spraw. Gorzej wypadły Niemcy i Włochy (71 procent) oraz Wielka Brytania (63 procent).

Warto zauważyć, jak liczby te zmieniają się na przestrzeni lat. Pozwala to prześledzić i ocenić zdolności poszczególnych krajów do reagowania na dochodzenia Komisji, prowadzenia konstruktywnych rozmów i tym samym unikania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

W latach 2014-2018 wskaźnik rozstrzygniętych spraw na poziomie europejskim spadł z 75 do 73 procent, czyli o 2 punkty procentowe. W ciągu ostatnich czterech lat 57 procent państw UE odnotowało jego pogorszenie. Szczególnie znaczący spadek odnotowała Rumunia, której wskaźnik rozstrzygniętych spraw spadł z 79 do 58 procent, a więc aż o 26,58 punktów procentowych. Sytuacja nie przedstawia się korzystnie również dla Bułgarii, która odnotowała spadek o 25 procent i dla Słowenii ze spadkiem o 20,99 pkt. Z drugiej strony, wskaźniki Luksemburga (+43,55 pkt), Chorwacji (+30,77 pkt) i Węgier (+24,19 pkt) znacznie się poprawiły. Wśród większych krajów UE najgorsze wskaźniki odnotowały Wielka Brytania (-17,11 pkt) i Włochy (-5,33 pkt), natomiast Francja (+7 pkt) i Hiszpania (+16 pkt) odnotowały największą poprawę wskaźników rozstrzygniętych spraw.

Co się zdarzyło w ciągu ostatnich pięciu lat

Po wszystkich tych etapach, od skarg obywateli po dochodzenia prowadzone w ramach programu pilotażowego Unii Europejskiej jak i przez Komisję Europejską, podejmuje się postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Pierwszym krokiem tego procesu jest formalne powiadomienie państwa członkowskiego zgodnie z artykułem 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). W latach 2014–2018 wysłano prawie 4000 takich listów, średnio 796 rocznie. Po osiągnięciu maksymalnego pułapu w 2016 r. liczba ta zaczęła spadać.

W ciągu ostatnich czterech lat wszczęto 3981 nowych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, z których 211 dotyczy Cypru, kraju najczęściej wzywanego w tym względzie przez Komisję Europejską. Średnia roczna liczba postępowań wszczętych przeciwko Cyprowi wynosi ponad 40, co jest zdecydowanie najwyższą liczbą postępowań wobec poszczególnego państwa członkowskiego. Warto również zauważyć dużą liczbę postępowań wszczętych przeciwko Belgii (198 nowych postępowań wszczętych w latach 2014–2018) i Grecji (190). Do najbardziej prawych krajów należą Estonia (79 spraw wszczętych w latach 2014–2018), Holandia (86) i Łotwa (99).

W wyniku 644 nowych postępowań wszczętych w 2018 r. liczba toczących się postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wzrosła do 1571. W ostatnich latach liczba toczących się procedur pod koniec każdego roku była coraz wyższa. W latach 2014–2015 było ich 1350, a od 2016 r. powyżej 1500. Oznacza to, że chociaż podejmowanych jest coraz mniej postępowań, państwa członkowskie mają trudności z zakończeniem tych, które rozpoczęto w poprzednich latach.

W latach 2014-2018 liczba spraw prowadzonych na koniec każdego roku wzrastała przeciętnie o 16,63 procent. W przypadku Chorwacji liczba ta wzrosła o 380 procent. Ten ogromny wzrost można wyjaśnić niedawnym wejściem tego kraju do Unii Europejskiej – w 2013 r. Jest więc rzeczą oczywistą, że na początku 2014 r. toczyło się wobec Chorwacji znacznie mniej postępowań niż wobec innych państw członkowskich.

Spośród większych krajów UE Włochy (-21,35 pkt), a także Francja (-20,51 pkt) odniosły największy sukces w prowadzeniu polityki mającej na celu zmniejszenie liczby sporów z Komisją. Podobnie jest z Grecją (-14,61 pkt), Rumunią (-13,24 pkt) i Polską (-11,39 pkt). Natomiast wskaźniki procentowe Niemiec i Wielkiej Brytanii w Niemczech wzrosły odpowiednio o 17,65 i 20,37 pkt. 

W tym okresie zmieniły się także obszary polityki, w których toczą się te procedury. Historycznie rzecz biorąc, kwestie związane z ochroną środowiska okazały się najbardziej kontrowersyjnym obszarem dla krajów UE. Pod koniec 2018 r. najwyższa liczba (około 19 procent) postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczyła właśnie ochrony środowiska. Jednakże liczba ta spada: w 2014 r. takie procedury stanowiły 24 procent wszystkich postępowań. Odsetki dotyczące innych obszarów polityki są stosunkowo niezmienne: mobilność i transport (ok. 15 procent), rynek wewnętrzny (ok. 10 procent) oraz migracja i sprawy wewnętrzne (ok. 9 procent). 

Z drugiej strony zwiększa się liczba naruszeń dotyczących wymiaru sprawiedliwości i praw konsumentów, z 6 do 10 procent, podobnie jak w przypadku sieci komunikacyjnych, treści i technologii – z jednego procentu w 2014 r. do 4,26 procent w 2018 r. Ten ostatni wskaźnik wynika z rosnącej roli, jaką odgrywa technologia w życiu codziennym, co doprowadziło do wzrostu liczby wprowadzonych dyrektyw, a w konsekwencji do wzrostu liczby postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Natomiast odsetek postępowań związanych z opieką zdrowotną i bezpieczeństwem żywności spadł z 7 procent w 2014 r. do 2 procent w 2018 r.

Państwem, wobec którego prowadzono najwięcej postępowań była Hiszpania (97 spraw), następnie Niemcy (80) i Belgia (79). Najmniej takich postępowań prowadzono wobec Estonii (27), Finlandii (32) i Danii (32).

Dlaczego toczy się tak wiele postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego?

Jak to zauważyliśmy, przyczyny, które skłaniają Komisję do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, są różne.

Z biegiem lat wzrósł odsetek postępowań przeciwko opóźnionemu wdrożeniu prawa europejskiego. W 2014 r. był to wzrost z 65 do 74 procent. W 2018 r. 17,69 procent wszczętych spraw dotyczyło niewłaściwego stosowania prawa UE, a 8,12 procent prowadzonych było przeciwko naruszeniom europejskich traktatów lub przepisów.

419 nowych procedur wszczętych w 2018 r. w sprawie opóźnień w transpozycji dyrektyw UE spowodowało, że w sumie takich postępowań było 758. To prawie połowa wszystkich toczących się spraw. Warto zestawić te liczby z liczbą dyrektyw z terminem wdrożenia zatwierdzonym przez Komisję. Średnio każdego roku Komisja zatwierdza około 55 dyrektyw z ustalonymi terminami wdrożenia. Jednocześnie liczba postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczących opóźnionej transpozycji wynosi około 500. Oznacza to, że każda dyrektywa wymagająca wdrożenia w określonym terminie, skutkuje średnio dziesięcioma postępowaniami skierowanymi przeciwko państwom członkowskim, które nie spełniają wymogów.

Jaka jest rola Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości?

Inną ważną instytucją w europejskich postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Jest to ostatni organ, który może nie tylko potępić państwo członkowskie za naruszenia, ale także nałożyć karę pieniężną.

Średnio od 2014 r. około 44 nowych spraw wniesionych do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczy państw członkowskich nie przestrzegających prawa wspólnotowego. Pomimo poprawy w ostatnich latach, w Grecji w ciągu ostatnich pięciu lat było więcej spraw, w których brał udział Trybunał Sprawiedliwości, niż w jakichkolwiek innym (22 postępowania, w tym 18 rozpoczętych w latach 2014–2016). Kolejne są Niemcy z 17 nowymi postępowaniami, następnie Polska i Hiszpania (z 16 nowymi spraw wobec obu tych krajów)

W latach 2014–2018 całkowita liczba nowych spraw, które wpłynęły do Trybunału, wyniosła 223. W tym samym okresie zakończono 159 postępowań albo przez umorzenie sprawy, albo przez ogłoszenie wyroku. W krajach, wobec których toczyła się największa liczba postępowań, najwięcej też spraw zostało zakończonych, w tym zarówno z pozytywnym, jak i negatywny wynikiem. Liderem tutaj jest Grecja, wobec której w 20 z 20 spraw uznano, że dokonano rzeczywistych naruszeń. Wśród krajów, wobec których było najwięcej wyroków skazujących w ciągu ostatnich czterech lat, są: Hiszpania (14 na 14 spraw), Polska (13 na 14) i Niemcy (13 na 15). Spośród 159 zakończonych spraw jedynie 15 zostało oddalonych przez Trybunał.

Analiza dostępnych danych pozwala nam spojrzeć głębiej w przeszłość. Od 1952 r. do 2018 r. państwa członkowskie stanęły 3957 razy przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości za nieprzestrzeganie prawa wspólnotowego. Z tej perspektywy jeden kraj dominuje na tej scenie: Włochy, z ponad 652 sprawami, czyli 16,48 procent wszystkich. Następnie, nieco z tyłu, jest Francja (419 spraw, 10,59 procent) i Grecja (411, 10,39 procent).