Dopo la morte del presidente Beji Caid Essebsi a luglio, questo finesettimana i cittadini tunisini sono chiamati alle urne per eleggere il loro nuovo capo di Stato per la seconda volta nella loro storia democratica. E, ancora una volta, l’Europa prenderà parte in prima persona: su richiesta dell’Autorità indipendente tunisina per le elezioni (ISIE, Tunisian Independent High Authority for Elections), una delegazione della Missione d’osservazione delle elezioni (EOM, Election Observation Mission) dell’Ue è stata inviata in Tunisia per monitorare lo svolgimento delle votazioni. In verità, la missione dell’EOM è soltanto l’ultima tappa di una relazione speciale che è andata crescendo negli ultimi anni, forse addirittura decenni.

Infatti, il primo accordo economico sugli scambi commerciali tra Ue e Tunisia risale al 1969, e nel 1976, quasi dieci anni dopo, fu seguito da un accordo di cooperazione finalizzato allo sviluppo economico e sociale. Nel 1995, a partire da quelle pietre miliari, è stato ratificato un Accordo d’intesa. È interessante notare che tutti questi accordi furono stipulati ben prima della svolta democratica del 2011. Ma, naturalmente, la Rivoluzione dei Gelsomini ha cambiato tutto. L’Ue è stata invitata a moltiplicare i suoi sforzi economici in Tunisia, se non altro per garantire la stabilità in quello che è considerato un hotspot geopolitico. A tal punto che, dopo lo scoppio dei movimenti della Primavera araba, l’Ue ha sostenuto il processo di democratizzazione in Tunisia fornendo risorse e assicurando iniziative politiche efficaci sia tramite la sua Politica europea di vicinato (PEV), ma anche con uno slancio istituzionale a tutto campo, attuato con visite ufficiali dei suoi leader.

Che cosa ha fatto l’Ue in Tunisia

I grafici 1 e 2 mostrano, rispettivamente, le risorse allocate dall’Ue a favore della Tunisia tramite lo Strumento europeo di vicinanza (ENI, European Neighbourhood Instrument denominato in precedenza, fino al 2014, ENPI, Strumento europeo di partnership di vicinato) e altri programmi. Nel complesso, secondo la Commissione Europea (CE), tra il 2011 e il 2016, “gli aiuti totali alla Tunisia”, comprendenti gli interventi per conto della Banca europea di investimento (BEI), hanno raggiunto “più o meno i 3,5 miliardi di euro”.

Tenuto conto dell’enorme quantità delle risorse allocate, si potrebbe sostenere che per certi aspetti la Tunisia rappresenti il beniamino della regione maghrebina agli occhi di Bruxelles. Va notato che nel 2016, in occasione di un dibattito sulla Tunisia al Parlamento europeo, l’Alto Rappresentante dell’Unione europea per gli Affari esteri e la Politica per la sicurezza Federica Mogherini disse: “L’impegno dell’Ue in Tunisia è fare la differenza in termini concreti. Si tratta di uno di quei posti nei quali noi, e soltanto noi, possiamo fare una grossa differenza”. Ma è proprio vero che possiamo farla?

Dietro il clamore

La realtà dietro tanto clamore potrebbe essere abbastanza deludente, come hanno evidenziato una serie di rapporti recenti, secondo i quali i progressi in Tunisia in termini di sviluppo economico, sociale e democratico sono ambigui. Iniziando dall’economia, i grafici da 3 a 6 offrono una panoramica della stagnazione tunisina (nel frattempo, il Paese è riuscito ad abbassare in modo considerevole il livello di povertà, anche se tra le aree rurali e metropolitane sussistono enormi differenze. Per una panoramica generale, si veda OCSE). È importante notare che il Paese è stato sorretto dai creditori internazionali per risolvere i suoi problemi di budget. A questo proposito, l’Ue ha contribuito tramite il programma di Macro Assistenza Finanziaria (MFA), che ha raggiunto svariate centinaia di milioni di euro (si vedano le zone arancioni del grafico 2)

A questo punto, si potrebbero mettere in discussione le parole di Mogherini e, soprattutto, chiedersi se gli interventi dell’Ue sotto l’ENP abbiano, in fin dei conti, avuto effetti concreti.

“Esistono alcuni problemi economici cruciali e che in parte rientrano tra i motivi per i quali esplosero i movimenti della Primavera Araba, e ai quali finora non è stata data risposta. In Tunisia queste situazioni sono ancora laceranti. Questo, però, non dovrebbe portarci ad affermare senza mezze misure che le azioni dell’Ue non hanno avuto effetto” spiega Iole Fontana del Dipartimento di studi politici e sociali dell’Università di Catania e autrice del libro European Neighbourhood Policy in the Maghreb (Routledge, 2017). “Parecchie iniziative dell’Ue di supporto al budget per sostenere la ripresa economica sono state vincolate e condizionate a drastiche riforme politiche. Di conseguenza, le risorse etichettate come ‘riforme economiche’ sono relative anche a quelle che alimentano ‘governance e democrazia’”.

Nonostante ciò, la disoccupazione giovanile è alle stelle, malgrado la quantità considerevole di risorse desinate alle “riforme e all’attivazione economica”. E dunque, perché l’ENP non incoraggia progressi concreti in loco? “Perché gli attori locali e le condizioni interne al Paese potrebbero frenare l’azione dell’Ue. Oltretutto, gli attori politici locali hanno usato tempo e risorse perlopiù per gestire questioni e crisi politiche, invece di dare risposte concrete alle lamentele economiche”. In altre parole, è corretto affermare che, dopo il 2011, il gioco politico tra i partiti ha soppiantato qualsiasi altra cosa, a cominciare dalle rimostranze delle generazioni più giovani.

In verità, in uno studio pubblicato dal Carnegie Endowment, gli esperti Sarah Yerkes e Zeineb Ben Yahmed spiegano che la Tunisia deve passare da un sistema basato su un “consenso” tra partici politici a un altro sistema basato sulla “concorrenza”. Un simile cambiamento è quanto mai necessario per rendere viva la democrazia: “Mentre il modello del consenso era cruciale per tutelare la fragile transizione del 2012-2013 e aiutare la società a guarire da un periodo assai doloroso, il Governo di unità nazionale non è riuscito a portare il Paese avanti sul piano legislativo”. In ogni caso, è difficile perseguire una transizione simile in un contesto politicamente fragile. E, abbastanza paradossalmente, il modello del consenso era per certi versi il risultato delle iniziative del Quartetto per il dialogo nazionale tunisino che, nel 2015, ha ricevuto il Premio Nobel per la Pace.

E la democrazia?

A questo punto, almeno teoricamente, ci si potrebbe aspettare progressi di rilievo dal punto di vista della “governance e della democrazia”. Purtroppo, però, osservando gli indicatori dell’ Indice di percezione della corruzione (CI) di Transparency International, i database della Banca Mondiale, Afrobarometer (#1, #2), o il rapporto Freedom in the world di Freedom House, la situazione della Tunisia appare ancora una volta ambigua, nel migliore dei casi (grafici da 7 a 9).

Fontana ammette che “vi è una tendenza a sopravvalutare l’efficacia delle politiche che dall’estero promuovono la democrazia dirette. Talvolta crediamo che siano una panacea per ogni male. In verità, se non ci sono le premesse per implementarle e gli attori locali non collaborano, c’è ben poco che l’Ue possa fare”. Ma chi sono gli attori ai quali Fontana si riferisce?

In sintesi, sono la classe politica, l’amministrazione pubblica e le organizzazioni della società civile. Esiste dunque un attore particolare che possa essere ritenuto responsabile dell’attuale stagnazione in Tunisia? Se la classe politica è stata “molto collaborativa”, non si direbbe altrettanto dell’“amministrazione pubblica”, dice Fontana. “Molti funzionari civili erano collegati al precedente regime di Ben Ali e hanno opposto resistenza a riforme concrete”. Oltretutto, alcune volte “il rapporto con gli attori della società civile è stato anch’esso difficile”.

Sebbene possa stupire, “all’indomani dei disordini, alcune Ong hanno avanzato sospetti sull’Ue, alla luce del fatto che Bruxelles non si è mai espressa contro il regime di Ben Ali prima della rivoluzione e, invece, ha dato la priorità alla stabilizzazione della regione. Oltretutto, l’Ue ha spesso dovuto affrontare le richieste contrastanti delle organizzazioni della società civile, che si accusavano reciprocamente di aver avuto rapporti con il regime autoritario”. In linea generale, tutti gli attori locali in Tunisia devono affrontare un dilemma in relazione a due logiche contrastanti d’azione, “quella della ‘continuità’ con il passato, e quella del ‘cambiamento’” conclude Fontana. 

Mounir Baatour, il presidente di SHAMS (una Ong ed emittente radiofonica favorevole alla depenalizzazione dell’omosessualità nel Paese) e del Partito Liberale (una formazione minore, tra centinaia di partiti politici), sostiene che l’impatto dell’Ue è stato “positivo”. “Gli interventi da parte dell’Intergruppo LGBTI del EP a proposito delle violenze contro gli LGBTI+ in Tunisia sono stati importanti per puntare i riflettori sull’argomento e l’intera faccenda”. Al tempo stesso, Baatour afferma che dallo scoppio della Primavera Araba, la situazione degli LGBTQI+ nel Paese “è peggiorata”, aggiungendo un altro tono cupo al quadro generale. Ma se l’impatto delle iniziative dell’Ue appare poco chiaro, lo scenario non sembra precludere all’Ue la pianificazione di altre iniziative dello stesso tipo. Oltre alle molteplici risorse già allocate alla Tunisia tra il 2011 e il 2017, sul sito web della CE si legge che da adesso al 2020 “l’assistenza bilaterale dell’Ue alla Tunisia sotto l’ENI” sosterrà il Paese con “uno stanziamento indicativo di 504-616 milioni di euro”. Nel frattempo, tutto ciò rischia di distrarci da quello che potrebbe essere il fattore in grado di cambiare radicalmente le cose per la Tunisia. Quello che va sotto l’acronimo di DCFTA. 

E le liberalizzazioni? 

I negoziati per la creazione di un’Area di rapporti commerciali liberi e approfonditi (Deep and Comprehensive Free Trade Area DCFTA) tra l’Ue e la Tunisia sono stati avviati nell’ottobre 2015. Il progetto mira a eliminare gli ostacoli rimasti in termini di quote, dazi e altri tipi di barriere commerciali tra quel Paese e l’Ue, ma anche a favorire un’armonizzazione normativa. Come in molti altri casi del passato, questi negoziati possono essere considerati parte della più ampia strategia attuata dall’Ue per alimentare lo sviluppo in Paesi esterni all’Unione grazie alla liberalizzazione dei mercati dei prodotti e dei servizi e all’integrazione nel Mercato unico. Ma funziona o meno nel caso della Tunisia?

Secondo l’Ue ci sono pochi dubbi: funziona. Già nel 2016, a Tunisi l’ex Commissario di Vicinato Johannes Hahn disse che, una volta attuato, il DCFTA ci saranno “molte opportunità per la Tunisia”. Perdipiù, i negoziati sono iniziati con una valutazione dell’impatto sostenibile che ha portato a mettere nero su bianco il tipo di vantaggi che la Tunisia potrebbe ottenere. Eppure, mentre si è concluso da poco il quarto round dei negoziati, parecchi studiosi esprimono le loro preoccupazioni.

In un rapporto di ricerca, una nota politica e un articolo web, Werner Raza, Jan Grumiller e Bernhard Tröster della Fondazione austriaca per la ricerca per lo sviluppo (ÖFSE) situata a Vienna hanno messo in guardia dalle pressioni esagerate per la liberalizzazione dei commerci esercitate dalla CE sulla Tunisia. “Il DCFTA è il punto focale di un acceso dibattito tra i vari attori tunisini. E i suoi effetti sulla fragile struttura economica e politica del Paese non andrebbero sottovalutati”, ha spiegato Tröster a EDJNet.

Eppure, perché dovremmo preoccuparci quando la valutazione di un impatto spiana la strada al DCFTA? “Le valutazioni sulle quali si concentrano i negoziati riguardano perlopiù il lungo periodo, laddove faremmo bene invece a interessarci molto di più al processo di aggiustamento intermedio”. Il che equivale a dire gli effetti sull’economia da un giorno all’altro, in pratica. Oltre a ciò, “l’armonizzazione delle normative tra Ue e Tunisia, rappresenterebbe un costo enorme per quest’ultima. Sia il settore privato sia quello pubblico potrebbero fare fatica a rispettare gli standard europei”. Per dare al DCFTA un aspetto tangibile, Tröster e i suoi colleghi calcolano l’impatto del DCFTA sul Pil della Tunisia, a seconda dei diversi scenari e dei livelli di liberalizzazione raggiunta (Grafico 10).

Tenendo a mente il contesto dell’economia tunisina, di per sé preoccupante, e così pure il declino della fiducia nelle istituzioni – per non parlare dell’esiguo impatto dei programmi dell’Ue e delle istituzioni tunisine in loco – non si può fare a meno di chiedersi se l’Ue non stia gettando benzina sul fuoco con i negoziati DCFTA. “Affermare che la CE miri a danneggiare di proposito la Tunisia di sicuro non è vero. Bruxelles sta semplicemente seguendo i suoi principi in materia di commerci e liberalizzazione.”