Le istituzioni europee hanno dato impulso alla diffusione di una normativa comune in materia di antidiscriminazione. Quando l’Unione europea ha approvato la prima Direttiva per la Parità di Trattamento (2000/43/CE) nel 2000, solo in otto paesi del continente erano già operativi enti preposti alla tutela della cittadinanza contro le discriminazioni. Il Regno Unito è dotato di uffici dedicati alle questioni di genere e razziali dagli anni Settanta mentre, all’interno della regione balcanica, l’Ufficio del Difensore Civico per i Diritti Umani è attivo in Bosnia Erzegovina dal 1996. In Slovenia l’Ufficio del Difensore del Principio di Uguaglianza (PADA) ha visto la luce soltanto nel 2016: il paese è stato l’ultimo ad adottare la normativa comunitaria, sia all’interno dell’Unione Europea che tra i paesi nati dalla dissoluzione della Jugoslavia.

Cosa vuol dire essere discriminati? Secondo il campione intervistato proprio dal PADA in Slovenia, significa ‘essere trattati in maniera iniqua a causa delle proprie caratteristiche personali’. La normativa comunitaria stabilisce che qualsiasi atto discriminatorio motivato da appartenenza etnica, religione, differenze di genere, orientamento sessuale, età o disabilità deve essere denunciato e perseguito. Gli Uffici Antidiscriminazione di più recente istituzione tendono, inoltre, ad utilizzare un approccio intersezionale che, in altre parole, considera la sovrapposizione di più ambiti di discriminazione in un singolo individuo (come, ad esempio, genere ed etnia).

“Niente cambierà”

Oltre un quinto delle persone intervistate dal PADA in Slovenia ritiene di aver subito un qualche tipo di discriminazione nei dodici mesi precedenti il sondaggio, ma solo una minima parte ha denunciato l’avvenuto – anche perché il 99% di loro non sa che esiste un ente a cui rivolgersi in caso di necessità. La percentuale di persone consapevoli cresce al 10% tra gli immigrati residenti in Slovenia da meno di dieci anni, intervistati dall’Agenzia per i Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (FRA) nel 2016 per il secondo “EU-MIDIS Survey ”, con cui ha analizzato le esperienze discriminatorie vissute da oltre 25mila persone residenti nell’Unione Europea che si riconoscono come appartenenti a minoranze etniche.

Se in Slovenia l’81% degli intervistati dichiara di non essersi sentito discriminato nei cinque anni precedenti il sondaggio, per alcune minoranze intervistate dalla FRA in altri paesi dell’Unione Europea il divario tra discriminazioni percepite e denunciate è allarmante. In Grecia, ad esempio, oltre la metà delle persone intervistate non ha denunciato gli episodi discriminatori subiti. In Croazia una persona su tre ha deciso di non avvalersi dei servizi disponibili – pur se consapevole della loro esistenza – perché convinta che non ne avrebbe tratto alcun vantaggio. In generale, solo una persona su dieci si è rivolta ad un Ufficio Antidiscriminazione e, in media, chi lo ha fatto non è soddisfatto del risultato ottenuto.

Lo scetticismo nei confronti degli istituti di tutela dissuade dunque dall’utilizzo dei loro servizi. Allargando il campione alla popolazione europea, grazie ai dati disponibili sulla piattaforma Equinet – la rete europea degli Uffici Antidiscriminazione – risulta che circa una persona su cinquemila in Europa vi ha fatto ricorso tra il 2015 e il 2018. Gli ultimi dati del sondaggio Eurobarometro, usciti a fine ottobre 2019, mostrano invece che, in media, una persona su cinque ha subito una qualche forma di discriminazione in Unione Europea, con picchi del 50% tra chi si considera parte di una minoranza.

Misurare l’impatto degli Uffici Antidiscriminazione

Secondo Tamás Kádár , vice-direttore di Equinet, l’impatto degli Uffici Antidiscriminazione è strettamente legato alla loro legittimità legale, ossia alla possibilità di rappresentare in giudizio le persone discriminate o, in alternativa, di costituirsi come parte civile o di fornire pareri esperti durante i processi (amicus curiae). Integrando i dati disponibili sulla piattaforma Equinet con le analisi del ricercatore Niall Crowley , abbiamo calcolato che solo un terzo degli istituti in Europa esercita effettivamente questo potere. Alla quasi totalità degli enti, come evidenziato anche da Kádár, è invece riconosciuto un potere quasi-giudiziario; solo gli istituti di undici paesi possono essere considerati alla stregua di veri e propri tribunali specializzati in materia di antidiscriminazione, mentre negli altri casi emettono decisioni o sentenze non vincolanti.

Abbiamo cercato di capire se l’esercizio di queste funzioni porti a una maggiore popolarità degli Uffici Antidiscriminazione tra la popolazione. Mentre l’esercizio del potere giudiziario non sembra avere impatto, dall’elaborazione dei dati risulta esistere una debole correlazione positiva tra l’esercizio del potere legale e la fiducia riposta negli enti dalla cittadinanza – quantificata dal maggiore ricorso ai loro servizi.

Un altro fattore da prendere in considerazione per valutare l’effettivo raggio d’azione degli Uffici Antidiscriminazione è l’indipendenza politica. La Commissione Europea ha sottolineato, in una Raccomandazione del 2018 , che gli stati membri dell’Unione Europea devono evitare conflitti di interesse assicurando che gli enti abbiano una personalità giuridica slegata dagli apparati di governo, che la dirigenza non sia a nomina governativa e che, infine, godano di un congruo budget proprio. L’elaborazione dei dati permette di concludere che solo gli Uffici Antidiscriminazione di otto paesi non sono soggetti a influenze politiche, almeno formalmente.

La situazione nei Balcani

Metà degli enti con il più alto grado di indipendenza si trova nella regione balcanica. In Croazia e in Bosnia Erzegovina tali istituti sono sorti come emanazione della comunità internazionale al termine delle guerre degli anni Novanta per occuparsi di tutela dei diritti umani, come Ombudsperson o Difensore Civico. Anche per questa ragione, gli istituti della regione tendono a trattare più ambiti di discriminazione di quelli mediamente contemplati dagli altri enti – quali l’affiliazione politica, lo status o i diritti di proprietà fondiaria. Questo, in alcuni casi, può favorire la loro popolarità: in Montenegro quasi una persona su cento è ricorsa al “Protettore dei Diritti Umani” nel 2015 (ultimo anno disponibile).

Tale dato deve tuttavia essere ponderato per l’effettiva attenzione data al tema dell’antidiscriminazione. Il ricercatore Niall Crowley sottolinea che la missione degli enti di tutela dei diritti umani è diversa da quella degli Uffici Antidiscriminazione, perché i primi tendono a intervenire su violazioni puntuali, mentre i secondi ambiscono a un cambiamento sociale. In questo senso il lavoro dell’Ombudsperson in Croazia meriterebbe un approfondimento; come riferito da Crowley in un’intervista scritta: “La Croazia è un caso-studio positivo. L’ente è riuscito a dare la giusta visibilità all’antidiscriminazione, pur avendo più mandati, e a gestire la tensione tra le sue molteplici funzioni meglio di altri”.