Après la mort du président Beji Caid Essebsi en juillet dernier, les citoyens tunisiens sont appelés ce week-end à élire leur nouveau chef de l’Etat, pour la deuxième fois de leur histoire démocratique. Et, une fois de plus, l’Europe fera partie du tableau : à la demande de l’Instance Supérieure Indépendante pour les Elections (ISIE), une mission d’observation électorale de l’UE (MOE) a été envoyée en Tunisie pour surveiller le processus électoral. En fait, la mission de la MOE n’est que le dernier chapitre d’une relation spéciale qui s’est développée au cours des dernières années, voire des décennies. 

En effet, le premier accord économique sur le commerce entre l’UE et la Tunisie remonte à 1969. Près de dix ans plus tard, en 1976, un accord de coopération axé sur le développement économique et social a suivi. Au terme de ces étapes, un accord d’association a été ratifié en 1995. Fait remarquable, tous ces accords sont intervenus bien avant le tournant démocratique de 2011. Mais bien sûr, la Révolution du jasmin a tout changé. L’UE a été appelée à intensifier ses efforts économiques en Tunisie, si ce n’est pour assurer au final la stabilité dans ce qui est considéré comme un point névralgique géopolitique. A tel point qu’après l’éclosion des mouvements arabo-printaniers, l’UE a soutenu la démocratisation en Tunisie, en mettant à disposition des ressources et des politiques efficaces par le biais de sa Politique européenne de voisinage (PEV), ainsi qu’en contribuant à la dynmique institutionnelle au moyen de visites officielles de ses dirigeants.

L’action de l’UE en Tunisie

Les graphiques 1 et 2 montrent, respectivement, les ressources allouées par l’UE en faveur de la Tunisie, par le biais de l’Instrument européen de voisinage (IEV, anciennement, jusqu’en 2014, Instrument européen de voisinage et de partenariat) et d’autres programmes. Au total, selon la Commission européenne , entre 2011 et 2016, le « soutien total à la Tunisie », y compris les interventions de la Banque européenne d’investissement (BEI), a atteint *environ 3,5 milliards d’euros « . 

Étant donné la quantité de ressources qui ont été déployées, on pourrait dire que la Tunisie représente en quelque sorte l’enfant prodige de la région du Maghreb aux yeux de Bruxelles. Fait remarquable, en 2016, à l’occasion d’un débat sur la Tunisie au Parlement européen, la Haute représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, a déclaré : « L’engagement de l’UE en Tunisie est de faire une différence en termes très concrets. C’est l’un de ces endroits où nous, et nous seuls, pouvons faire une si grande différence ». Mais est-ce qu’on pourrait, vraiment ?

Derrière la fanfare

La réalité derrière cette fanfare peut être tout à fait illusoire, car de nombreux rapports ont récemment souligné que les progrès de la Tunisie en termes de développement économique, social et démocratique sont ambigus. En partant de l’économie, les graphiques 3 à 6 donnent un aperçu de la stagnation de la Tunisie (entre-temps, le pays a réussi à réduire considérablement le niveau de pauvreté, bien que des différences marquées persistent entre les zones rurales et métropolitaines. Pour une vue d’ensemble complète, voir l’OCDE ). Fait remarquable, le pays était soutenu par des créanciers internationaux pour résoudre ses problèmes budgétaires. D’ailleurs, l’UE a contribué par le biais d’un programme d’assistance macrofinancière qui a atteint plusieurs centaines de millions d’euros (voir zones oranges dans le graphique 2). 

On peut donc s’interroger sur ce que Mogherini a déclaré et, surtout, se demander si les interventions de l’UE dans le cadre de la PEV ont eu des effets concrets, après tout. 

« Il y a quelques problèmes économiques cruciaux, qui sont l’une des raisons pour lesquelles les mouvements du printemps arabe ont éclaté et qui n’ont pas été abordés jusqu’à présent. Ils sont encore en train de démanteler la Tunisie. Mais cela ne doit pas nous conduire à affirmer d’emblée que les actions de l’UE n’ont pas eu d’effet », explique Iole Fontana du Département d’études politiques et sociales de l’Université de Catane et auteur de European Neighbourhood Policy in the Maghreb (Routledge, 2017, non traduit). Plusieurs mesures de soutien budgétaire de l’UE destinées à soutenir la reprise économique ont été assorties de fortes conditionnalités en matière de réformes politiques. Par conséquent, les ressources qualifiées de « réforme économique » sont également liées à celles qui favorisent la « gouvernance et la démocratie ». 

Néanmoins, le chômage des jeunes atteint des sommets. Tout cela au vu de ces ressources considérables destinées à la « réforme et à l’activation économiques ». Alors pourquoi la PEV n’a-t-elle pas favorisé de progrès concrets sur le terrain ? “Parce que les acteurs locaux et les conditions nationales peuvent limiter l’action de l’UE. En outre, les acteurs politiques nationaux ont consacré du temps et des ressources à la gestion des questions politiques et des crises au lieu de répondre à des griefs économiques ». En d’autres termes, il est juste de dire qu’après 2011, le jeu politique entre partis a pris le pas sur tout le reste, à commencer par les revendications des jeunes générations. 

En effet, dans un rapport publié par Carnegie Endowment , les experts SarahYerkes et Zeineb Ben Yahmed expliquent que la Tunisie doit passer d’un système basé sur le « consensus » entre partis politiques à un autre basé sur la « concurrence ». Un tel changement est très nécessaire pour faire vivre la démocratie : « Si le modèle consensuel a joué un rôle crucial dans la protection de la fragile transition en 2012-2013 et a aidé la société à se remettre d’une période douloureuse, le Gouvernement d’unité nationale n’a pas réussi à faire avancer le pays au niveau législatif.” Toutefois, il est difficile de réaliser une telle transition dans un contexte politiquement fragile. Et, paradoxalement, le modèle consensuel est en quelque sorte le résultat de l’action du Quartet du dialogue national qui, en 2015, a reçu le prix Nobel de la paix.

Qu’en est-il de la démocratie ?

A ce stade, on peut s’attendre, du moins en théorie, à des progrès cohérents dans les domaines de la gouvernance et de la démocratie. Mais, malheureusement, si l’on regarde les indicateurs de l’Indice de perception de la corruption (IC) de Transparency International, les données de la Banque mondiale , Afrobaromètre (#1, #2), ou le rapport de Freedom House Freedom in the world , le score de la Tunisie apparaît, une fois encore, au mieux ambigu (Graphiques de 7 à 9). 

Fontana admet que « l’on a tendance à surestimer l’efficacité des politiques de promotion de la démocratie pilotées depuis l’étranger. Parfois, nous pensons qu’ils sont une panacée pour tout. Mais si les conditions de mise en œuvre ne sont pas réunies et si les acteurs locaux ne coopèrent pas, l’UE ne peut pas faire grand-chose ». Qui sont les acteurs auxquels Fontana fait référence ?

Pour faire court, il s’agit de la classe politique, de l’administration publique et des organisations de la société civile. Qui peut alors être considéré comme responsable de la stagnation actuelle ? “Si la classe politique a été très collaborative, je ne dirais pas la même chose pour l’administration publique », dit Fontana. « De nombreux fonctionnaires étaient liés à l’ancien régime de Ben Ali et ont résisté aux réformes ». De plus, parfois, « les relations avec les acteurs de la société civile étaient également difficiles ». 

Bien que cela puisse paraître surprenant, « au lendemain des soulèvements, certaines ONG ont jeté la suspicion sur l’UE, à la lumière du fait que Bruxelles ne s’était jamais prononcée contre le régime de Ben Ali avant la révolution et avait au contraire donné la priorité à la stabilité dans la région. En outre, l’UE a souvent dû faire face à des revendications concurrentes d’organisations de la société civile, se reprochant mutuellement d’avoir été proches du régime autoritaire ». Plus généralement, tous les acteurs locaux sur le terrain sont confrontés à un dilemme par rapport à deux logiques d’action opposées, celle de la « continuité  » avec le passé et celle du « changement », conclut Fontana. 

Mounir Baatour, président de SHAMS (une ONG et station de radio prônant la dépénalisation de l’homosexualité dans le pays) et président du Parti libéral (une formation mineure, parmi les centaines de partis politiques existants) affirme que l’impact de l’UE a été « positif » : « Les interventions de l’intergroupe LGBTI du Parlement européen concernant la violence contre les personnes LGBTQI+ en Tunisie ont été essentielles pour mettre en lumière la question et mettre le sujet au premier plan ». Dans le même temps, Baatour affirme que, depuis le début du printemps arabe, la situation des LGBTQI+ dans le pays « s’est aggravée », ajoutant ainsi une autre couche d’ombre à l’image. 

Mais si l’impact des mesures de l’UE ne semble pas clair, le scénario ne semble pas empêcher l’UE d’envisager d’en faire davantage. Outre l’ensemble des ressources déjà allouées à la Tunisie entre 2011 et 2017, on peut lire sur le site web de la Commission que, d’ici 2020, « l’aide bilatérale de l’UE à la Tunisie au titre de l’EVP », soutiendra le pays « avec une aide financière estimée entre 504 et 616 millions d’euros ». En attendant, tout cela pourrait nous distraire de ce qui pourrait être le véritable changement de jeu pour la Tunisie. Il est accompagné d’un autre acronyme : DCFTA. 

Pas de libéralisation en vue

Les négociations pour une zone de libre-échange approfondi et global (DCFTA) entre l’UE et la Tunisie ont été lancées en octobre 2015. Le projet vise à supprimer les obstacles qui subsistent en termes de quotas, de tarifs et d’autres types de barrières commerciales entre le pays et l’UE, ainsi qu’à favoriser l’harmonisation réglementaire. Comme dans de nombreux cas, ces négociations peuvent être considérées comme faisant partie de la stratégie plus large de l’UE visant à encourager le développement dans les pays tiers par la libéralisation des marchés des produits et des services et l’intégration avec le marché unique. Mais est-ce pour le meilleur ou pour le pire pour la Tunisie ? 

Selon l’UE, il n’y a pas de doute, bien sûr. En 2016, à Tunis, l’ancien commissaire à la politique de voisinage, Johannes Hahn, a déclaré qu’il y aura « de nombreuses opportunités pour la Tunisie  » une fois que l’DCFTA sera en place. En outre, les négociations ont débuté par une étude d’impact durable qui a mis sur papier les avantages que la Tunisie pourrait en tirer. Pourtant, à l’issue du quatrième cycle de négociations, plusieurs universitaires expriment leurs préoccupations. 

Dans un rapport, une note politique et un article sur le web, Werner Raza, Jan Grumiller et Bernhard Tröster de la Fondation autrichienne pour la recherche sur le développement (ÖFSE), à Vienne, ont mis en garde contre la pression disproportionnée pour la libéralisation commerciale exercée par la Commission européenne sur la Tunisie. « Le DCFTA est le point central d’un débat animé entre les différents acteurs en Tunisie. Et ses effets sur la fragile structure économique et politique du pays ne doivent pas être sous-estimés », nous explique Tröster. 

Pourtant, pourquoi devrions-nous nous inquiéter alors qu’une étude d’impact a ouvert la voie à la DCFTA ? « Les évaluations sur lesquelles s’appuient les négociations se concentrent largement sur le long terme. Alors que nous devrions nous préoccuper davantage du processus d’ajustement intermédiaire » – les effets sur l’économie au jour le jour. De plus, « l’harmonisation réglementaire entre l’UE et la Tunisie, représenterait un coût énorme pour cette dernière. Tant le secteur privé que le secteur public pourraient avoir du mal à respecter les normes européennes ». 

Pour donner un visage concret à la DCFTA, Tröster et ses collègues évaluent l’impact de la DCFTA sur le PIB tunisien, en fonction de différents scénarios et degrés de libéralisation (Graphique 10). Compte tenu du contexte déjà préoccupant de l’économie tunisienne, ainsi que du déclin de la confiance dans les institutions – sans parler de la faible capacité des programmes de l’UE et des institutions tunisiennes à avoir un impact sur le terrain – on ne peut que se poser la question : l’UE met-elle le feu aux poudres avec les négociations DCFTA ? « Prétendre que la Commission vise à nuire intentionnellement à la Tunisie n’est certainement pas vrai. Bruxelles ne fait que suivre ses convictions en matière de commerce et de libéralisation » – conclut Tröster.