Adopté par le Conseil européen des chefs d’Etat en juin 2020, ce plan d’un montant de 750 milliards d’euros (390 milliards de dons et 360 milliards de prêts) prévoit la possibilité pour la Commission européenne d’emprunter sur les marchés financiers au nom des 27 . Une vraie révolution ! 

Restait néanmoins à remplir quelques formalités. Pour pouvoir emprunter cette somme, la Commission a besoin au préalable que l’ensemble des parlements nationaux approuvent une loi de ratification, à travers laquelle chaque Etat membre autorise officiellement les institutions européennes à relever leur plafond de ressources propres. Dans le cadre du plan de relance, ce plafond passerait de 1,4 % à 2 % du revenu national brut¹. Un tel relèvement doit servir de garantie à l’emprunt réalisé sur les marchés financiers et assurer que l’Union sera en mesure de conserver un budget à l’équilibre comme cela lui est imposé par les traités. « L’objectif est de démontrer aux marchés financiers que l’UE a effectivement la capacité fiscale de supporter la charge de la dette », résume une note du Crédit agricole consacrée au sujet . Au 26 mars, 16 pays avaient déjà fait part de leur approbation à ce sujet, dont la France . Mais cela risque d’être plus compliqué en Allemagne.

Une plainte coordonnée par Bernrd Lucke, fondateur du parti d’extrême droite Alternative für Deutschland (Alternative pour l’Allemagne), a en effet été déposée devant la Cour constitutionnelle allemande à l’encontre de la loi de ratification. Déjà adopté par le Parlement et le Sénat allemand, ce texte ne pourra donc pas être signé par le Président fédéral jusque nouvel ordre.

Plusieurs fondements juridiques sont attaqués

Les motivations des plaignants sont de deux ordres. Tout d’abord, la plainte souligne l’inadéquation du plan de relance avec le droit constitutionnel allemand. « L’endettement de l’UE implique que le Bundestag n’est plus maître de ses droits budgétaires », expliquent les économistes du Crédit agricole. L’emprunt réalisé par la Commission l’étant au nom des 27, si un ou plusieurs pays font défaut, l’Allemagne sera obligée de contribuer à payer la différence.

L’année dernière, c’est d’ailleurs cette logique, ainsi que le manque d’habitude de faire preuve de solidarit é au sein de l’Union, qui avaient compliqué les tractations en amont de l’adoption du plan de relance. Bien que le montant maximal que Berlin devrait éventuellement rembourser dans le cas très peu probable où tous les autres Etats membres manqueraient à leur obligation ne soit pas infini – il ne dépasserait pas 750 milliards d’euros  – le plan de relance « est perçu par les plaignants comme une violation de la souveraineté absolue du pays en matière budgétaire », résume Shahin Vallée, chercheur au Conseil Allemand pour les Affaires Étrangères (DGAP) et auteur d’un article sur le blocage allemand .

En réalité, les institutions européennes se sont engagées à se doter de nouvelles ressources propres dans les prochaines années, précisément pour éviter que le remboursement du plan de relance n’implique une augmentation des contributions des Etats au budget de l’UE. Une taxe sur les plastiques a d’ores et déjà vu le jour (en janvier) et d’autres propositions sont à l’étude, comme l’introduction d’une taxe carbone aux frontières, une autre sur les géants du numérique ou bien la mise en place d’un impôt européen sur les profits consolidés des entreprises. Il y aurait là de quoi apaiser les craintes allemandes, mais ces ressources ne seront a priori pas disponibles avant plusieurs années. Pour l’heure, les Etats demeurent donc les seuls garants officiels du remboursement de la dette commune contractée pour répondre à la pandémie.

Ensuite, les plaignants font valoir une incompatibilité du plan de relance avec le droit européen. D’une part, avancent-ils, le recours à l’endettement est une violation des traités européens qui imposent d’avoir toujours un budget à l’équilibre. La question de droit qui va devoir être tranchée est donc la suivante : « L’endettement peut-il être considéré comme une ressource propre ? ». 

L’autre point attaqué est le fondement juridique même du plan de relance. Ce dernier est structuré autour de l’article 122 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) qui permet la mise en place de mécanismes de solidarité entre les Etats membres en cas de situation exceptionnelle, catégorie dans laquelle la pandémie n’a pas de difficulté à se ranger. « Le point critique ici est de savoir si les mesures de relance économique ne visent réellement qu’à surmonter les conséquences immédiates de la pandémie, puisqu’elles se composent principalement d’investissements dans la transition énergétique et digitale », précisent les auteurs de la synthèse publiée par le Crédit agricole. « L’opposition politique au plan de relance est relativement minoritaire en Allemagne mais les questions juridiques autour de l’intégration économique européenne que la plainte soulève sont importantes. Elles s’expriment en Allemagne plutôt qu’ailleurs en raison de la valeur plus forte accordée au droit constitutionnel par nos voisins », précise Shahin Vallée.

Deux options pour la Cour constitutionnelle allemande

Les réponses à ces questions juridiques lourdes de conséquences pour l’Union sont donc désormais entre les mains de la Cour constitutionnelle allemande, qui avait déjà fait parler d’elle il y a quelques mois en remettant en cause la politique de rachats d’actifs de la Banque centrale européenne (BCE) . La juridiction peut soit décider de statuer elle-même sur les différents points soulevés et pourquoi pas, à cette occasion, ajouter des conditions à la participation allemande au plan de relance; soit décider de renvoyer la décision à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) si elle ne s’estime pas compétente pour juger de la compatibilité du plan de relance avec le droit européen. « Si la Cour constitutionnelle allemande choisit de se prononcer, cela sera indubitablement perçu comme une entorse assez lourde au principe de primauté du droit communautaire sur les droits nationaux », souligne Shahin Vallée. La CJUE est en effet la seule instance à pouvoir interpréter le droit de l’Union. 

Aucune date n’a pour l’instant été fixée concernant l’annonce de la décision de la Cour constitutionnelle allemande. Une chose demeure néanmoins certaine : cet obstacle ralentit clairement la mise en place du plan de relance européen dont les premiers versements n’étaient pas prévus avant l’été  et dont l’Europe, enlisée dans une crise économique et sanitaire, aurait pourtant besoin au plus vite. 

1. En raison de la diminution des recettes de l’Union due au départ du Royaume-Uni et des conséquences économiques de la crise sanitaire, le plafond de ressources propres des institutions européennes hors plan de relance a également été augmenté de 0,2 points. Il est ainsi passé de 1,2 % du RNB dans le cadre du budget 2014-2020, à 1,4 % dans le cadre du budget en cours pour la période 2021-2027.