Los Estados miembros europeos y la Comisión Europea comparten la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de la ley comunitaria. El acatamiento de este espíritu de colaboración constituye uno de los mejores modos de comprobar el estado de la Unión Europea, puesto que todos los años se deben transponer en las legislaciones nacionales de los Estados miembros un gran número de directivas y normativas aprobadas por las instituciones de la UE.

Tanto la integración cultural como la legislativa forman una piedra angular del proyecto europeo. En este sentido, no puede pasarse por alto el aspecto de los procedimientos de infracción europeos. El discurso habitual no tiene en cuenta el alto coste que supone el incumplimiento de la ley comunitaria. Si bien implica un coste económico, ante todo también afecta a la calidad de vida de los ciudadanos europeos.

A lo largo de los años, se han adoptado medidas para entablar una relación constructiva entre la Comisión y los Estados miembros con el fin de limitar la cantidad de procedimientos de infracción y para dar a los Estados miembros tiempo suficiente para cumplir con la legislación. Tal y como constataremos, este recorrido ha tenido resultados dispares: aunque el número anual de procedimientos abiertos ha descendido, no dejan de aumentar las denuncias e informes presentados por los ciudadanos. Al mismo tiempo, parece que a los Estados miembros les resulta difícil acabar con los viejos hábitos, ya que a finales de cada año aumenta el número de procedimientos de infracción pendientes.

Qué sucede antes de un procedimiento de infracción

Las vías que desembocan en el inicio de un procedimiento de infracción son variadas y pueden implicar diversas partes litigantes: por una parte, la propia Comisión a través de investigaciones especiales y, por otra, los ciudadanos, mediante denuncias y peticiones. Estas últimas están aumentando constantemente: de media, se reciben cada año más de 3700 denuncias contra Estados miembros por posibles infracciones del Derecho de la Unión.

Entre 2014 y 2018, solo tres países fueron objeto de más de un tercio de las denuncias: Italia (16,31 por ciento), España (12,06 por ciento) y Francia (8,27 por ciento). En 2016, Italia recibió 753 denuncias, el récord de un solo Estado miembro.

Si bien los datos de cada país muestran imágenes muy distintas entre Estados, la tendencia general apunta a un fuerte crecimiento. En 2018 se registró la mayor cantidad de denuncias desde 2014, con 3959 casos, 200 más que la media del año anterior. De nuevo, tres países fueron objeto de un gran porcentaje de denuncias. En primer lugar, se encuentra Italia con 633 denuncias, casi la mitad de las cuales son relativas al mercado interior. A continuación, se sitúa España, con 486 denuncias, seguida de Francia, con 316.

De hecho, la gran mayoría de estas denuncias se quedan en nada. Solo el 4,77 por ciento de las denuncias presentadas en 2018 dieron lugar a una investigación posterior por parte de la Comisión a través del mecanismo EU Pilot. Para colmo, aunque el número de denuncias aumenta, no deja de descender el porcentaje de las que acaban en la apertura de un caso de EU Pilot. En 2014 la cifra alcanzó el 17,09 por ciento, en 2016 se redujo hasta el 12,75 por ciento y, en 2018, tal y como se indicaba anteriormente, descendió hasta el 4,77 por ciento.

Estas cifras pueden significar muchas cosas, pero sin duda indican que la percepción que tienen los ciudadanos del comportamiento de los Estados miembros está empeorando, lo que les insta a presentar una mayor cantidad de denuncias, aunque en raras ocasiones acaben en una investigación real por parte de la Comisión Europea. Las denuncias se desestiman porque no se detecta ninguna infracción del Derecho de la Unión, o bien por algún tipo de error, o porque se retiran las denuncias.

El mecanismo EU Pilot

Tras una denuncia, o después de sus investigaciones internas, la Comisión Europea puede decidir iniciar un procedimiento de EU Pilot. Se recurre a esta herramienta para anticiparse a posibles dificultades y resolverlas, sin tener que iniciar un procedimiento real de infracción.

El mecanismo EU Pilot, establecido por la Comisión y los Estados miembros para intercambiar información y resolver problemas relativos a la aplicación del Derecho de la Unión o la conformidad de la ley nacional con la ley comunitaria, se ha ideado para la fase anterior a la apertura formal de un procedimiento de infracción.

A pesar del hecho de que esta herramienta ha tenido buenos resultados a lo largo de los años, hace poco la Comisión señaló la necesidad de recurrir menos al EU Pilot, con el fin de evitar más fases burocráticas antes de un procedimiento de infracción real. Por este motivo, en casos urgentes, se puede iniciar un procedimiento de infracción sin una investigación anterior de EU Pilot. La nueva estrategia de la Comisión queda más que patente al analizar datos específicos: el número de casos de EU Pilot pasaron de 1225 en 2014 a solo 110 en 2018. El principal descenso tuvo lugar en 2017.

El mecanismo EU Pilot se basa en entablar un diálogo constructivo entre los Estados miembros y la Comisión. En este sentido, es importante observar la tasa de resolución de los casos de EU Pilot, es decir, el porcentaje de casos en los que la Comisión considera satisfactorias las respuestas de los Estados miembros. Cuanto más alto es dicho porcentaje, más útil parece ser una herramienta como el EU Pilot para evitar el inicio de procedimientos de infracción.

A finales de 2018, la tasa de resolución de los casos de EU Pilot fue del 73 por ciento. Entre los mejores países en este sentido se encuentran Países Bajos, con una tasa de resolución del 91 por ciento, Luxemburgo (89 por ciento) y Croacia (85 por ciento). Entre los países más grandes de la UE, también registran un buen resultado Francia y España, ambos con una tasa de resolución del 80 por ciento. Sin embargo, los resultados son menos positivos para países como Alemania e Italia, con un 71 por ciento, y Reino Unido, con un 63 por ciento.

Sin duda, cabe destacar cómo varía esta cifra a lo largo de los años. Se puede utilizar para determinar la capacidad de cada país para responder a las investigaciones de la Comisión, mantener diálogos constructivos y evitar procedimientos de infracción.

En el ámbito europeo, la tasa de resolución ha descendido un 3 por ciento de 2014 a 2018, pasando del 75 al 73 por ciento. En el 57 por ciento de los países de la UE, la tasa de resolución ha empeorado en los últimos cuatro años y, entre ellos, destaca Rumanía, cuya tasa de resolución descendió del 79 a 58 por ciento, una bajada del 26,58 por ciento. También se observan señales adversas en Bulgaria (-25 por ciento) y en Eslovenia (-20,99 por ciento). En cambio, Luxemburgo (+43,55 por ciento), Croacia (+30,77 por ciento) y Hungría (+24,19 por ciento) han mejorado en gran medida. Entre los países más grandes de la UE, los que registran peores resultados son Reino Unido (-17,11 por ciento) e Italia (-5,33 por ciento), mientras que Francia (+7 por ciento) y España (+16 por ciento) muestran la mejoría más destacada.

Qué ha sucedido en los últimos cinco años

Después de todas estas fases, desde las denuncias de los ciudadanos hasta el EU Pilot y las investigaciones de la Comisión Europea, llega la apertura de un procedimiento de infracción real. En el primer paso de este proceso, los Estados miembros reciben un aviso formal, en virtud del artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE). Entre 2014 y 2018, se enviaron casi 4000 de estas cartas, con una media de 796 al año. Tras un repunte en 2016, esta cantidad ha ido descendiendo.

En los últimos cuatro años, se han abierto 3981 procedimientos de infracción nuevos, de los cuales, 211 son relativos a Chipre, el país al que se ha dirigido la Comisión Europea en más ocasiones en este sentido. La media anual de procedimientos iniciados contra Chipre es de más de 40, la cifra más alta de cualquier Estado miembro con diferencia. También cabe destacar el alto número de procedimientos dirigidos contra Bélgica (198 nuevos procedimientos abiertos entre 2014 y 2018) y Grecia (190). Entre los países más virtuosos, se encuentran Estonia (79 casos abiertos entre 2014 y 2018), Países Bajos (86) y Letonia (99).

Con los 644 nuevos procedimientos iniciados en 2018, el número de procedimientos de infracción pendientes ascendieron a 1571. En los últimos años, la cantidad de procedimientos abiertos al final de cada año ha aumentado constantemente. De 2014 a 2015, la cifra era de 1350, mientras que, desde 2016 esta cifra se ha mantenido por encima de 1500. Esto significa que, aunque se han abierto cada vez menos procedimientos, a los Estados miembros les ha resultado difícil finalizar los procedimientos abiertos en años anteriores. 


Entre 2014 y 2018, el número de procedimientos abiertos a finales de cada año aumentó un 16,63 por ciento. El número ha crecido un 380 por ciento en el caso de Croacia, aunque, al haber entrado en la UE en 2013, obviamente Croacia comenzó 2014 con una cantidad de procedimientos pendientes mucho más reducida que el resto de Estados miembros.

Entre los países de la UE más grandes, Italia (-21,35 por ciento) y Francia (-20,51 por ciento) parecen haber tenido más éxito a la hora de implantar políticas para reducir el número de desacuerdos con la Comisión. Lo mismo sucede con Grecia (-14,61 por ciento), Rumanía (-13,24 por ciento) y Polonia (-11,39 por ciento). En cambio, en Alemania y Reino Unido, el número total de procedimientos pendientes ha aumentado un 17,65 y un 20,37 por ciento, respectivamente.

Durante este periodo, los ámbitos políticos a los que se refieren los procedimientos también han cambiado. Históricamente, el medio ambiente ha sido el área más contenciosa para los países de la UE y, de hecho, el porcentaje mayor de infracciones pendientes a finales de 2018 (alrededor del 19 por ciento) eran relativas al medio ambiente. Sin embargo, este número está descendiendo: en 2014, estos procedimientos eran el 24 por ciento del total. Los porcentajes en las demás áreas se mantienen relativamente estables, como es el caso de la movilidad y el transporte (~15 por ciento), el mercado interior (~10 por ciento) y la migración y los asuntos internos (~9 por ciento).

Por otro lado, aumentan las infracciones sobre justicia y consumidores, que se han incrementado del 6 al 10 por ciento, al igual que las relativas a redes de comunicación, contenido y tecnología, que han crecido del 1 por ciento en 2014 al 4,26 por ciento en 2018. Esta última cifra es consecuencia de la función cada vez más destacada que desempeña la tecnología en la vida diaria, una realidad que ha generado una mayor cantidad de directivas aprobadas y, por consiguiente, un creciente número de procedimientos de infracción. En cambio, el porcentaje de casos sobre sanidad y seguridad alimentaria se ha reducido del 7 por ciento en 2014 al 2 por ciento en 2018.

El país con la cifra más alta de procedimientos abiertos era España (97 casos), seguido de Alemania (80) y Bélgica (79). En este sentido, las cifras más bajas se registraban en Estonia (27), Finlandia (32) y Dinamarca (32).

Por qué se abren tantos procedimientos de infracción

Como hemos indicado, las causas que hacen que la Comisión abra un procedimiento de infracción varían.
 A lo largo de los años, ha aumentado el porcentaje de procedimientos por la aplicación tardía del Derecho de la Unión, que ha pasado del 65 por ciento del total en 2014 al 74 por ciento. En 2018, el 17,69 por ciento de los casos se iniciaron por la aplicación incorrecta de la legislación de la UE y el 8,12 por ciento por infracciones de normativas y tratados europeos.

Los 419 nuevos procedimientos iniciados en 2018 por la transposición tardía de directivas de la UE hicieron que el total de estos casos ascendiera a 758. Esto supuso casi la mitad de todos los procedimientos abiertos. Cabe comparar estas cifras con el número de directivas para las que la Comisión había dado un plazo de aplicación. Cada año, de media, la Comisión aprueba alrededor de 55 directivas con plazos de aplicación. Al mismo tiempo, el número de procedimientos de infracción abiertos por transposición tardía es de unos 500. Esto significa que cada directiva cuya implementación debe realizarse en un plazo concreto genera diez procedimientos de infracción de media contra los Estados miembros que lo incumplen.

La función del Tribunal de Justicia de la Unión Europea 

Otro agente importante en los procedimientos de infracción europeos es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Se trata del organismo final que no solo puede condenar a un Estado miembro por cometer infracciones, sino que también puede imponer una multa económica.


De media, desde 2014, se han remitido al Tribunal de Justicia alrededor de 44 de los nuevos casos que implican a Estados miembros que no han logrado cumplir la ley comunitaria. Aunque se ha registrado una mejoría recientemente, Grecia ha tenido que enfrentarse a más casos ante el Tribunal que cualquier otro Estado miembro en los últimos cinco años (22 casos, con 18 abiertos entre 2014 y 2016). Le sigue Alemania, con 17 nuevos casos, junto a Polonia y España (ambos países con 16 nuevos casos).

Entre 2014 y 2018, el número total de nuevos casos que llegaron al Tribunal fue de 223. Durante el mismo periodo, se finalizaron 159 casos, porque el caso se desestimó, o bien porque se dictó una sentencia. Los países que han tenido que enfrentarse a más casos también registran el número más alto de casos cerrados, tanto con resultados positivos como negativos. En este sentido, lidera Grecia, con 20 de 20 casos considerados como infracciones reales. Entre los países que han recibido más condenas en los últimos 4 años, se encuentran España (14 de 14 casos), Polonia (13 de 14) y Alemania (13 de 15). De los 159 casos cerrados, el Tribunal solo desestimó 15.

Al analizar los datos disponibles, podemos echar la vista aún más atrás. De 1952 a 2018, se ha llevado a Estados miembros ante el Tribunal de Justicia de la UE en 3957 ocasiones por incumplir el derecho comunitario. Desde esta perspectiva, un país tiende a dominar el escenario: Italia, con más de 652 casos, es decir, el 16,48 por ciento del total. Le siguen, a cierta distancia, Francia (419 casos, el 10,59 por ciento) y Grecia (411, el 10,39 por ciento).