Die europäischen Institutionen haben die Schaffung gemeinsamer Rechtsvorschriften zur Bekämpfung von Diskriminierungen vorangetrieben. Als die Europäische Union im Juni 2000 die erste Gleichbehandlungsrichtlinie (2000/43/EG ) verabschiedete, waren nur in acht Ländern des Kontinents bereits Einrichtungen für den Schutz der Bürgerinnen und Bürger vor Diskriminierung zuständig. Großbritannien unterhält seit den 1970er Jahren Stellen für Gender- und Rassenfragen, während auf dem Balkan in Bosnien und Herzegowina seit 1996 das Büro des Bürgerbeauftragten für Menschenrechte tätig ist. In Slowenien wurde das Amt zur Verteidigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (PADA) erst 2016 gegründet. Das Land setzte als Nachzügler das Gemeinschaftsrecht sowohl in der Europäischen Union als auch unter den Ländern, die aus der Auflösung Jugoslawiens hervorgegangen sind, zuletzt um.

Was heißt es, diskriminiert zu werden? Laut der von PADA in Slowenien befragten Personen bedeutet Diskriminierung „aufgrund seiner persönlichen Eigenschaften ungerecht behandelt zu werden“. Das EU-Recht sieht vor, dass jede diskriminierende Handlung, die auf ethnischer Herkunft, Religion, geschlechtsspezifischen Unterschieden, sexueller Orientierung, Alter oder Behinderung beruht, angezeigt und strafrechtlich verfolgt werden muss. Die neueren Gleichbehandlungsstellen neigen auch dazu, einen bereichsübergreifenden Ansatz zu verfolgen, der die Überschneidung mehrerer Diskriminierungsthemen bei einer Person (wie zum Beispiel Gender und ethnische Herkunft) berücksichtigt.

„Nichts wird sich ändern“

Mehr als ein Fünftel der von PADA in Slowenien befragten Personen meinen, in den zwölf Monaten vor der Umfrage diskriminiert worden zu sein, doch nur ein Bruchteil hat den Vorfall gemeldet. Ausschlaggebend ist unter anderem, dass 99 Prozent von ihnen die Einrichtungen nicht kennen, an die sie sich gegebenenfalls wenden können. Unter den seit weniger als zehn Jahren in Slowenien lebenden Zuwanderern kennen zumindest 10 Prozent ihre Rechte. So das Fazit der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) aus der Analyse der im Jahr 2016 durchgeführten zweiten „EU-MIDIS-Umfrage “. Befragt wurden über 25.000 Menschen mit Wohnsitz in der Europäischen Union, die sich als Angehörige ethnischer Minderheiten betrachten.

Obwohl 81 Prozent der Befragten in Slowenien angaben, sich in den fünf Jahren vor der Umfrage nicht diskriminiert gefühlt zu haben, war für einige von der FRA in anderen EU-Ländern befragte Minderheiten die Kluft zwischen wahrgenommener und gemeldeter Diskriminierung alarmierend. In Griechenland zum Beispiel zeigte mehr als die Hälfte der Befragten die Vorfälle nicht an. In Kroatien beschloss jeder Dritte, die verfügbaren Dienste nicht in Anspruch zu nehmen. Dabei kannten die Befragten die entsprechenden Einrichtungen, dachten aber, sie würden ihnen nicht helfen. Im Allgemeinen wandte sich nur jede zehnte Person an eine Gleichbehandlungsstelle und war generell mit dem Ergebnis nicht zufrieden.

Die Skepsis gegenüber den Institutionen hält die Betroffenen davon ab, ihre Leistungen in Anspruch zu nehmen. Eine Ausweitung auf die europäische Bevölkerung dank der Daten des europäischen Netzwerks der Gleichbehandlungsstellen, Equinet, deutet darauf hin, dass zwischen 2015 und 2018 etwa jede fünftausendste Person sich an ein zuständiges Amt gewandt hat. Die neuesten Ergebnisse des Eurobarometers, die Ende Oktober 2019 veröffentlicht wurden, zeigten stattdessen, dass durchschnittlich jede fünfte Person in der Europäischen Union in irgendeiner Form diskriminiert wurde, mit Spitzenwerten von 50 Prozent unter Angehörigen einer Minderheit.

Die Wirksamkeit der Antidiskriminierungsstellen messen

Tamás Kádár zufolge , stellvertretender Direktor von Equinet, hängt die Wirksamkeit der Antidiskriminierungsstellen eng mit ihrer Legitimität zusammen, d.h. mit der Möglichkeit, diskriminierte Personen vor Gericht zu vertreten, eine Zivilklage einzureichen oder in Gerichtsverfahren als Sachverständiger (amicus curiae) aufzutreten. Durch die Integration der auf der Equinet-Plattform verfügbaren Daten in die Analysen des Experten Niall Crowley haben wir berechnet, dass nur ein Drittel der Gleichbehandlungsstellen in Europa tatsächlich von dieser Befugnis Gebrauch macht. Fast alle Einrichtungen werden, wie auch von Kádár hervorgehoben, als gerichtsähnlich anerkannt, jedoch können nur in elf Ländern die Institutionen als echte, auf Antidiskriminierung spezialisierte Gerichte angesehen werden, anderweitig fällen sie bloß unverbindliche Entscheidungen oder Urteile.

Wir versuchten zu verstehen, ob die Ausübung dieser Funktionen zu einer größeren Beliebtheit der Gleichbehandlungsstellen führt. Während die richterliche Gewalt keine Auswirkungen zu haben scheint, dürfte eine schwache positive Korrelation zwischen der Ausübung der richterlichen Gewalt und dem Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Einrichtungen bestehen – gemessen an der stärkeren Inanspruchnahme ihrer Dienstleistungen.

Ein weiterer Faktor, der bei der Beurteilung des tatsächlichen Wirkungskreises der Gleichbehandlungsstellen berücksichtigt werden muss, ist die politische Unabhängigkeit. Die Europäische Kommission unterstrich 2018 in einer Empfehlung , dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union Interessenkonflikte verhüten müssen, indem sie gewährleisten, dass die Gleichbehandlungsstellen eine unabhängige Verwaltungsstruktur haben, dass die Bediensteten nicht von der Regierung ernannt werden und dass die Stellen über angemessene Mittel verfügen. Die Daten lassen den Schluss zu, dass nur die Gleichbehandlungsstellen in acht Ländern zumindest formal keinem politischen Druck ausgesetzt sind.

Die Lage auf dem Balkan

Die Hälfte der Einrichtungen mit dem höchsten Grad an Unabhängigkeit befindet sich in der Balkanregion. In Kroatien und Bosnien und Herzegowina entstanden diese Institutionen auf Initiative der internationalen Gemeinschaft am Ende der Balkankriege der Neunzigerjahre. Sie sollten sich als Ombudspersonen oder Bürgerbeauftragte mit dem Schutz der Menschenrechte befassen. Auch aus diesem Grund behandeln die Stellen der Region tendenziell mehr Diskriminierungsbereiche als von anderen Gremien im Durchschnitt in Betracht gezogen werden – etwa politische Zugehörigkeit, Status oder Grundbesitzrechte. Dies kann in einigen Fällen ihre Beliebtheit begünstigen: In Montenegro nahm 2015 (letztes verfügbares Jahr) fast jeder Hunderte den Menschenrechtsschützer in Anspruch.

Diese Zahl muss jedoch mit der Aufmerksamkeit verglichen werden, die dem Thema Gleichbehandlung tatsächlich gewidmet wird. Niall Crowley weist darauf hin, dass die Menschenrechtsschutzbehörden sich von den Gleichbehandlungsstellen unterscheiden, da erstere dazu neigen, punktuell bei Verstößen einzugreifen, während letztere einen sozialen Wandel anstreben. In diesem Sinne verdient die Arbeit der Ombudsperson in Kroatien weitere Untersuchungen. Crowley meinte in einem schriftlichen Interview: „Kroatien ist ein positives Beispiel. Dort ist es gelungen, die Öffentlichkeit auf den Kampf gegen die Diskriminierung aufmerksam zu machen und das Spannungsverhältnis zwischen den verschiedenen Funktionen der Gleichbehandlungsstelle besser zu bewältigen als in anderen Ländern.“