In den Jahren 2014-2015 flüchteten immer mehr Menschen vor den Kriegen in Syrien und im Irak und die Zahl der Asylanträge nahm zu. Dadurch wurde eine Reform des europäischen Aufnahmesystems immer drängender und die Mitgliedstaaten der EU beschlossen, zu handeln. Dafür wurde allerdings nicht die Richtlinie über die Gewährung vorübergehenden Schutzes aktiviert (das geschah erst 2022 als Reaktion auf den Krieg in der Ukraine , obwohl die Richtlinie schon seit 2001 existiert), sondern die Aufmerksamkeit wurde auf einen Kontinent gelenkt, auf den sich die Sorgen der EU seinerzeit konzentrierten: Afrika. Zwar sind sich die Regierungen der EU in vielen anderen Punkten uneins, aber in einem Punkt ziehen sie an einem Strang: Die so genannte „irreguläre“ Immigration muss verringert werden, vor allem aus Afrika. Es muss mehr Rückführungen von Menschen ohne Aufenthaltsgenehmigung für das Gebiet der EU geben. 

Am 12. und 19. April 2015 erlitten mehrere Boote vor der libyschen Küste Schiffbruch und über 1200 Personen starben. Diese Vorfälle lieferten den Vorwand zur Beschleunigung der politischen Maßnahmen. Um „den Verlust weiterer Menschenleben auf See zu verhindern“ müsse die Grenzkontrolle externalisiert, die Schleusung von Migranten bekämpft und die Zusammenarbeit bei Rückführungen gefördert werden. Dazu sollten „alle Instrumente, auch im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit“ mobilisiert werden – so steht es in der Erklärung des Europäischen Rats vom 23. April 2015.

Der Nothilfe-Treuhandfonds für Afrika

Diese Prioritäten wiederholten die Kommission und der Rat im Frühling und Sommer 2015 immer wieder. Sie bildeten den Hintergrund für den Migrationsgipfel in Valletta am 11. und 12. November 2015, bei dem europäische und afrikanische Regierungschefs zusammenkamen, um über die „Steuerung von Migrationsströmen“ zu beraten. Dort wurde ein neues Finanzinstrument aufgelegt: Der Nothilfe-Treuhandfonds für Afrika (EUTF Afrika) soll „die tieferen Ursachen von irregulärer Migration und Vertreibungen in Afrika“ bekämpfen. 

Dieser Fonds wird seit seiner Gründung kritisiert, vor allem wegen seines Aufbaus: Das Instrument der europäischen Nothilfe-Treuhandfonds wurde 2013 geschaffen. Sie sind Finanzmechanismen mit mehreren Geberländern, die eine schnelle Reaktion auf Notsituationen im Rahmen des außenpolitischen Handelns der EU ermöglichen. Sie sind nicht Bestandteil des EU-Haushalts und werden damit nicht vom europäischen Parlament kontrolliert, das diesen Aspekt deutlich missbilligt. „Mich hat das nicht überrascht“, betont die spanische Europa-Abgeordnete Sira Rego, stellvertretende Vorsitzende der Vereinigten Europäischen Linken/Nordischen Grünen Linken (GUE/NGL). „Der EUTF Afrika ist ein Beispiel für den in der EU-typischen Mangel an Transparenz. Gleiches gilt für die Fazilitäten für Flüchtlinge in der Türkei oder für Frontex“. 

Laut Thomas Spijkerboer, Professor für Migrationsrecht an der Freien Universität Amsterdam, ist dieser Treuhandfonds zudem besonders problematisch, da seine Errichtung auf der Erklärung einer Notsituation in den 26 afrikanischen unter den Mechanismus fallenden Ländern beruht, um die EU-Gesetzgebung zur öffentlichen Auftragsvergabe zu umgehen. Diese Erklärung einer Notsituation ist seiner Meinung nach nicht gerechtfertigt. Wie er in einem aktuellen Interview mit der Zeitschrift Prallax erklärt, entspricht diese Erklärung „einem Modell der Anwendung von Grundregeln (in diesem Fall des Wettbewerbsrechts) in Europa, aber nicht in Afrika“.”. Nach den Zahlen, die uns die Kommission zur Verfügung gestellt hat, führte diese Flexibilität dazu, dass etwa 70 % der Finanzierungen aus dem EUTF Afrika in einem direkten Vergabeverfahren und nur 30 % über öffentliche Ausschreibungen vergeben wurden.

In der Welt der Entwicklungshilfe ist es vor allem das erklärte Ziel des EUTF – die Verringerung irregulärer Einwanderung aus Afrika – die beunruhigt. Natürlich „war Entwicklungshilfe für Staaten schon immer ein Werkzeug und wird es auch immer bleiben – das haben wir kürzlich in Afghanistan gesehen“, so Tessa Coggio, die vor ihrer Arbeit für die NGO Relief International eine Masterarbeit über den EUTF Afrika geschrieben hat (Migration Information Source hat eine Kurzfassung davon veröffentlicht). Mit diesem Fonds wird jedoch die bisher eher positive Sicht auf die Migration als Vorteil für die Entwicklung untergraben, denn er führt mit Blick auf die Mobilität von Menschen ein restriktives und sicherheitsorientiertes Konzept ein.

So enthüllt die Deutsche Welle in ihrer Untersuchung der Projekte, die die meisten Fördermittel erhalten haben, dass die mit 24 % der vergebenen Mittel stärkste Kategorie die Steuerung von Migrationsströmen ist. Diese Projekte reichen von der Unterstützung der libyschen Küstenwache (obwohl sie in schwere Menschenrechtsverletzungen bei Personen verwickelt ist, die auf See abgefangen und in Libyen festgehalten werden) über die Steigerung der „freiwilligen“ Rückkehr von Zugewanderten, bis zur Abschiebung von aus Libyen evakuierten oder aus Algerien abgeschobenen Personen in den Niger. 

In diesem Zusammenhang erklärt der französische Verein La Cimade : „Die Freiwilligkeit dieser Rückreisen ist infrage zu stellen, zumal sie die Voraussetzung für den Zugang zum Zentrum der Internationalen Organisation für Migration in Agadez und deren Dienstleistungen darstellt“. Auch die Verstärkung der Grenzkontrollen in Marokko und Tunesien führt zur Instrumentalisierung der Migrationsfrage durch die Regierungen dieser Länder, denen bewusst ist, welche Macht sie dadurch gegenüber ihren europäischen Gesprächspartnern erlangen.  

„Die tieferen Ursachen der Migration“

Aufschlussreich sind in dieser Hinsicht die Sitzungsprotokolle des Verwaltungsrats des EUTF Afrika, in dem die Kommission den Vorsitz führt, und der sich aus Vertretern der Geberländer und (als Beobachter) Vertretern der betroffenen afrikanischen Länder zusammensetzt 2018 – also nach der Hälfte der Laufzeit des EUTF – begrüßten die EU-Vertreter den Rückgang der „Migrationsströme“ aus Libyen und dachten darüber nach, „schnelle Antworten zur Verhinderung alternativer Routen in Nordafrika zu entwickeln“. Einige Partnerländer wie Äthiopien, Guinea und Gambia „würden es vorziehen, wenn die tiefen Ursachen der irregulären Migration stärker angegangen würden“. 

Sie werden zwar in der vollständigen Bezeichnung des EUTF Afrika genannt, aber diese tiefen Ursachen „interessieren in Europa niemanden mehr“, kritisiert Mehari Taddele Maru, Professorin am Zentrum für Migrationspolitik des Europäischen Hochschulinstituts. Beim Gipfel von Valletta „bestanden viele Vertreter afrikanischer Länder darauf, dass die eigentlichen Ursachen angegangen werden, aber wie viel Geld wurde im Vergleich zu den Grenzkontrollen für dieses Ziel bereitgestellt?”. 

Nicht nur die Verteilung der Finanzmittel ist das Problem, sondern auch der im EUTF Afrika vorgesehene Zeitrahmen.Der Finanzierungsmechanismus war zunächst auf fünf Jahre angelegt (und wurde bis zum 31. Dezember 2021 verlängert), und war eher für humanitäre Maßnahmen als für die Stabilisierung und den Aufbau lokaler Institutionen geeignet. “Wir wissen, dass Menschen nicht nur deshalb emigrieren, weil sie keine Arbeit haben“, erklärt Camille Le Coz, Forscherin am Migration Policy Institute. „Die Menschen gehen wegen vieler Probleme von Zuhause weg – zum Beispiel wegen Korruption, fehlender öffentlicher Dienstleistungen … Ich denke, dass man sich zu wenig für diese Fragen der Regierungsführung engagiert hat.“”. 

Eine Meinung, die Tessa Coggio teilt. Sie sagt, die Ausbildungs- und Wiedereingliederungsprogramme seien „auf individueller Ebene sehr wichtig“, aber„Wenn Sie die Institutionen stärken, die Erbringung von Dienstleistungen verbessern – Maßnahmen, die die Rechte der Menschen stärken und ihre Lebensqualität verbessern, durch die sie aber nicht unbedingt Geld in der Tasche haben – dann kann das mit der Zeit erheblichen Einfluss darauf haben, ob sich eine Person für oder gegen die Möglichkeiten auf einem anderen Kontinent entscheidet.“”. 

Mehari Maru erinnert daran, dass die Afrikanische Union (AU) im Hinblick auf den Gipfel von Valletta gerne eine gemeinsame Position eingebracht hätte, aber einige AU-Mitgliedsländer (darunter Äthiopien, Niger, Nigeria und Senegal) unterzeichneten lieber bilaterale Abkommen mit der EU, da sie die über den EUTF angebotenen Finanzmittel attraktiv fanden. „Das war das Ergebnis einer aggressiven Migrationsdiplomatie “. 

Der Druck der Europäischen Union führte zu einer Spaltung der afrikanischen Länder. Zudem wurden sie aufgefordert, bei dem neuen Finanzierungsprogramm nur eine kleinere Rolle zu übernehmen. Raffaella Greco Tonegutti, Expertin für Migration und Entwicklung bei Enabel, der belgischen Entwicklungsagentur, erklärt: „ In früheren Programmplanungen war eine recht starke Einbeziehung der Interessengruppen in den Partnerländern vorgesehen, und zwar in der Konzeptions- und Formulierungsphase, aber auch in der Vertragsphase. Als Entwicklungsagentur waren wir an die gemeinsame Unterzeichnung unserer Programme mit lokalen Partnern gewöhnt. Ich verstehe, dass der EUTF einem anderen Konzept folgt. Man wollte ein sehr flexibles Instrument, das schnell aktiviert werden kann. Aber in der Praxis wurde es manchmal so verstanden, als würde man sagen: „Ihr seid keine Partner, nur Leistungsempfänger“.

Enabel ist an zwölf vom EUTF Afrika finanzierten Projekten beteiligt und hat versucht „mindestens ein Jahr vor Beginn der Maßnahmen für den Dialog mit den Beteiligten vor Ort einzuplanen, um den Aufbau der Projekte mit Ihnen zu besprechen“. Das führte dazu, dass „wir bei der Umsetzung fast durchweg in Verzug gerieten, um den Kontakt zu den Beteiligten vor Ort nicht zu verlieren. Ich bin sicher, dass sich das auf lange Sicht auszahlen wird. Im Übrigen hat die Kommission in der Zwischenzeit Studien und Analysen durchgeführt, bei denen nachgewiesen wurde, wie wichtig es ist, die Partner vor Ort ab der Planung der Maßnahmen einzubeziehen, und wie zu schnelle Lösungen die Nachhaltigkeit der Ergebnisse gefährden“.

Tonegutti möchte auch die positiven Neuerungen hervorheben, die der EUTF mit sich gebracht hat – insbesondere die Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Partnern bei der Umsetzung („das gab es schon vorher, aber nicht in diesem Ausmaß“). Ebenso den territorialen und bereichsübergreifenden Ansatz innerhalb der Projekte „das brachte die Entwicklungshelfer dazu, nicht in einzelnen Bereichen (Bildung, Gesundheit, Infrastruktur …) zu denken, sondern rund um multidimensionale Themen wie Resilienz zusammenzuarbeiten“. 

Ein weiterer Aspekt des EUTF, den viele Experten und Entwicklungshelfer schätzen, sind die Bemühungen der Kommission um Transparenz und Überwachung der Projekte. “„Das gab es leider nicht von Anfang an“, so Camille Le Coz, „aber nach der ersten Kritik entwickelte die Kommission ein Monitoring- und Evaluierungssystem und veröffentlichte regelmäßige Berichte über den Fortschritt der Projekte. So konnte die globale Umsetzung des EUTF einfacher verfolgt werden.”. 

Auf den EUTF Afrika folgt das NDICI

Die Daten sind transparent und zu den Ergebnissen stehen einige Zahlen zur Verfügung. In Erwartung der abschließenden Bewertung des EUTF durch die Kommission (die für 2024 oder 2025 erwartet wird) hat diese Erfahrung in der Politik bereits Früchte getragen. Dass die „tiefen Ursachen“ nicht beseitigt wurden und der Rückgang der „irregulären Migrationsströme“ nur vorübergehend war (und auf einer immer gewalttätigeren Kontrolle der Mobilität von Menschen in Afrika basiert) spielt keine Rolle. 

Die „Steuerung der Migrationsströme“ bleibt ein zentraler Punkt im NDICI (Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit), dem neuen Instrument zur Finanzierung des außenpolitischen Handelns der EU, das im mehrjährigen Finanzrahmen für 2021-2027 gebilligt wurde: 10 % des Gesamtbudgets von 79,5 Milliarden Euro sind für Projekte zur Migrationssteuerung vorgesehen. Dabei besteht die Möglichkeit, bei „unvorhergesehenen Umständen“, „neuem Bedarf“ oder „aufkommenden Herausforderungen“ auf eine Reserve nicht zugewiesener Mittel in Höhe von 9,53 Milliarden Euro zuzugreifen.

Ein internes Dokument der Kommission vom November 2021, das im März 2022 vom Netzwerk Migration Control veröffentlicht wurde, bestätigt, dass das NDICI eine Fortsetzung des EUTF Afrika darstellt: Der Schwerpunkt liegt auf der Flexibilität, die den Mitgliedstaaten besonders wichtig ist, sowie auf Projekten, die im Rahmen des Fonds begonnen wurden und die weiterhin finanziert werden – vor allem in Nordafrika. Das NDICI wird auch als „wesentliches Instrument“ zur weiteren Umsetzung des Migrations- und Asylpakts betrachtet. Er ist ein Paket von Vorschlägen der Kommission aus dem September 2020, das nach einem schwierigen Start unter der französischen EU-Ratspräsidentschaft wiederbelebt wurde. Dabei war man fest entschlossen, die Migrations- und Asylpolitik der EU nach außen einsatzfähiger zu gestalten. 

Das europäische Parlament hat sich dabei eine stärkere Kontrolle über das NDICI gesichert, beteuert der deutsche Europa-Abgeordnete Udo Bullmann (Koordinator der Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialisten und Demokraten im Entwicklungsausschuss), der die Kontrollgruppe für Afrika leitet. Sie ist eine von drei Gruppen, die eingeführt wurden, um die Umsetzung des NDICI zu überwachen (die beiden anderen betreffen Asien und Lateinamerika). 

Der Fall Äthiopien

Die afrikanischen Regierungen stehen dabei zwar unter Druck, behalten aber einen gewissen Handlungsspielraum, wie das Beispiel Äthiopien zeigt. In ihrem Bericht aus dem Jahr 2020 über den Treuhandfonds für Afrika berichtet Oxfam, die EU habe diese Finanzierung genutzt, um die äthiopische Regierung Ende 2017 zur Unterzeichnung eines informellen Rücknahmeabkommens zu drängen. Neben Äthiopien hat die Kommission auch mit der Elfenbeinküste, Gambia und Guinea informelle Rücknahmeabkommen abgeschlossen – auch sie sind, ebenso wie Äthiopien, Empfängerländer des EUTF Afrika. In einem von Statewatch veröffentlichten Schreiben vom Januar 2022 räumte die Kommission jedoch ein, dass die äthiopischen Behörden bei den Rücknahmeverfahren letztlich nicht sehr kooperativ seien („zumal die paar hundert äthiopischen Staatsangehörigen, die die EU um jeden Preis abschieben will, im Vergleich zu den Hunderttausend , die jedes Jahr aus Saudi-Arabien zurückgeführt werden sollen, eine verschwindend geringe Zahl darstellen“, meint Mehari Taddele Maru).

Darüber hinaus wird die Handlungsfähigkeit afrikanischer Regierungen durch die von Maru in einer 2021 veröffentlichten Analyse so benannte „Machtasymmetrie“ beeinträchtigt, die sich aus dem postkolonialen Charakter der Beziehungen zwischen der Europäischen Union und vielen Ländern ergibt. In dem die EU, auch über Entwicklungshilfe, ihre auf Sicherheit und Eingrenzung ausgerichtete Einstellung zu Migration und Grenzen nach Afrika exportierte, sabotierte sie „mehrere vielversprechende Projekte, die die Afrikanische Union, afrikanische Länder und Europa rund um die Migration entwickelt hatten“, kritisiert Maru. „Vor Valletta gab es Fortschritte beim Afrikanischen Institut für Geldüberweisungen, bei der Initiative der Kommission der Afrikanischen Union gegen Menschenhandel, bei der Diaspora, bei alternativen Existenzgrundlagen für junge Menschen oder auch bei der Grenzverwaltung. Statt Frontex nach Afrika zu exportieren hätte man Kapazitäten vor Ort verbessern können. Das nenne ich Substitution der Kapazitäten: Statt die Kapazitäten der Institutionen in afrikanischen Ländern zu stärken, werden sie ersetzt.“ 

Dabei sind die Handlungsfelder, auf die man sich konzentrieren sollte, damit alle – in Europa und in Afrika – davon profitieren, wohl bekannt (und wurden vom EUTF Afrika kaum unterstützt): Legale Einwanderung, Freizügigkeit innerhalb Afrikas, Geldüberweisungen von Migranten, die Rolle der Diaspora, die Stärkung lokaler Institutionen in Afrika. Statt sich „von der Angst vor einer soziokulturellen Bedrohung“ blenden zu lassen, sollte Europa die Frage der Migration rational angehen, so Maru. Außerdem sollte Europa auch aus dem ausbrechen, was Thomas Spijkerboer „die Leugnung der sehr realen menschlichen und wirtschaftlichen Verbindungen, die zwischen Europa und seinen ehemaligen Kolonien bestehen“, bezeichnet.”.

Auch die Sicht auf die Entwicklungshilfe sollte sich ändern. “„Wir brauchen ein Entwicklungsmodell, das auf Solidarität beruht“, meint Sira Rego. „Wir befinden uns in einer globalen ökosozialen Krise, in der wir uns entweder alle retten oder niemand gerettet wird.“”. Laut Udo Bullmann liegt der Fehler darin, die Entwicklungspolitik den Prioritäten der Außenpolitik und den „neuen Paradigmen der Verteidigungspolitik“ unterzuordnen. „Nur ein ganzheitliches Entwicklungskonzept, ein Ansatz der sich auf die menschliche Entwicklung stützt, bringt wirklich langfristige Sicherheit. Wir Europäer müssen verstehen, dass wir uns in einem neuen weltpolitischen Kontext befinden, und dass die Entwicklungspolitik – als horizontales Mittel zum Aufbau neuer, nachhaltiger Partnerschaften – das wesentliche Instrument zum Aufbau einer gerechten Zukunft für alle ist.”