Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) macht rund 40 Prozent der Haushaltsausgaben der Union aus. Zwischen 2014 und 2020 wurden von den 1,1 Billionen Euro, die die EU insgesamt ausgibt, mehr als 400 Milliarden für die Unterstützung der europäischen Landwirte und Landwirtschaft verwendet. Die Hauptziele der GAP lassen sich in wenigen Punkten zusammenfassen: Unterstützung von Landwirten und Landwirtschaft (ein von Natur aus prekärer Sektor mit Preisschwankungen und veränderlichen Produktionsprozessen), Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktivität und Gewährleistung einer stabilen Versorgung mit bezahlbaren Nahrungsmitteln, während den europäischen Landwirten gleichzeitig ein menschenwürdiger Lebensstil ermöglicht werden soll. Zusätzlich zu alle dem soll auch die Umwelt geschützt werden.

Die EU hat bestimmte Voraussetzung für die Verteilung von Subventionen festgelegt, zum Beispiel „Cross-Compliance “ und „Ökologisierung “, mit denen sie beste Praktiken in Bezug auf Umwelt, Tierschutz und Produktqualität fördern will. Zu diesen Praktiken zählen der Schutz ökologisch sensibler Flächen, die Verringerung des Düngemitteleinsatzes, Aufforstung und die Förderung von Biolandwirtschaft.

Die GAP ist aufgrund der ihr zugewiesenen Summen oft umstritten. So fließen beispielsweise 80 Prozent der Finanzierung in die Taschen von nur 20 Prozent der Landwirte. Das hier behandelte Problem hat allerdings nichts mit Geld und dessen Verteilung zu tun, es geht vielmehr um die Effizienz der im Rahmen der GAP finanzierten Maßnahmen.

Viel Finanzierung für wenig Ergebnisse

Im Rahmen der GAP wurden zwischen 2014 und 2020 über 100 Milliarden Euro Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels zugewiesen – mehr als ein Viertel ihres Gesamthaushalts, und 50 Prozent der gesamten Ausgaben der EU für Umweltpolitik. Ein im Juni vom Europäischen Rechnungshof veröffentlichter Bericht zeigt, dass es trotz dieser Mittel nicht gelungen ist, bei der Verringerung der Treibhausgasemissionen durch die Landwirtschaft nennenswerte Ergebnisse zu erzielen – in der Tat blieben diese innerhalb der letzten zehn Jahre mehr oder weniger unverändert. In anderen Worten führte die Hälfte des für die Bekämpfung des Klimawandels vorgesehenen EU-Haushalts nicht zu konkreten Ergebnissen.

Zwischen 1990 und 2010 sind die Treibhausgasemissionen der Landwirtschaft in Übereinstimmung mit den vom Kyoto-Protokoll aus dem Jahr 1997 festgelegten Zielen um 25 Prozent zurückgegangen. Im Jahr 2015 verpflichtete sich die EU mit Unterzeichnung des Pariser Abkommens, die Emissionen bis 2030 um 40 Prozent zu reduzieren. Später beschloss die Kommission nicht nur, den Wert auf 55 Prozent zu erhöhen, sondern noch weiter zu gehen und bis 2050 „Nullemissionen“ anzustreben. Die GAP für die Jahre 2014-2020 wurde mit der Absicht erstellt, die Emissionen zu verringern, ohne jedoch ein klares Ziel festzulegen.

Was ist schiefgegangen?

In der Europäischen Union ist die Nahrungsmittelproduktion derzeit für 13 Prozent der Treibhausgasemissionen verantwortlich. Prognosen zufolge könnte dieser Wert im Jahr 2050 über 50 Prozent liegen . Von den 13 Prozent stammt die Hälfte der Emissionen an CO2 und vergleichbaren Gasen von Nutztieren und die andere Hälfte von Nährstoffen, die für landwirtschaftliche Böden verwendet werden (36 Prozent) sowie aus der Bodennutzung (14 Prozent).

Dem Rechnungshof zufolge besteht die einzige wirksame Strategie zur Verringerung der Treibhausgasemissionen aus der Nutztierhaltung darin, den Verzehr von Produkten tierischen Ursprungs und deren Erzeugung zu reduzieren. Das ist seit 2014 nicht geschehen – der Verbrauch an Produkten tierischen Ursprungs wie Eier und Geflügel hat im Gegenteil um 10 bis 15 Prozent zugenommen. Hinzu kommt, dass im Rahmen der GAP noch gar keine Maßnahmen mit dem Ziel, von Konsum und Produktion abzuhalten, umgesetzt wurden, während sie aber Werbung für Produkte tierischen Ursprungs am Markt finanziert. 

Der technologische Fortschritt hat in den letzten Jahrzehnten dazu beigetragen, die Emissionen zu reduzieren, aber in vielen Fällen hat er auch zu geringeren Produktionskosten und einer entsprechenden Zunahme der Nutztierhaltung geführt, was die positiven Ergebnisse wieder zunichtemachte. In der Landwirtschaft verhält es sich ähnlich. Ein weiterer, für die Viehzucht spezifischer Grund, der die gleichbleibende Produktion erklärt, ist, dass rund die Hälfte des Einkommens dieser Landwirte aus direkten Zahlungen stammt, die von ihrer Produktivität abhängen. Das hält sie davon ab, die Produktion zu reduzieren.

In den anderen Sektoren sind die Ergebnisse ebenso enttäuschend. Die durch die Verwendung von Nährstoffen für landwirtschaftliche Böden (hauptsächlich Düngemittel und Gülle) hervorgerufenen Emissionen sind zwischen 2010 und 2019 um rund 5 Prozent gestiegen. Auch hier bestünde die einzige Lösung in der Einführung innovativerer Praktiken, die im Vergleich zu anderen, weniger effizienten Methoden (z. B. Biolandwirtschaft, deren Auswirkungen auf die Verringerung von Emissionen laut Rechnungshof unklar sind) nicht ausreichend unterstützt werden.

Für atmosphärische Emissionen aus der Bodennutzung, die seit 2010 nahezu unverändert geblieben sind, gilt ein ähnliches Argument. Werden Böden trockengelegt, emittiert das in ihnen enthaltene organische Material in Abhängigkeit von verschiedenen Faktoren – Art und Intensität des Anbaus, Art des Bodens, Wassergehalt usw. – mehr oder weniger Treibhausgase. Böden, die mehr organisches Material enthalten, beispielsweise Moore, sind besonders problematisch, denn der Anbau auf ihnen ist für rund 20 Prozent der Emissionen aus der Landwirtschaft in der Europäischen Union verantwortlich, während sie nur 2 Prozent der genutzten Flächen ausmachen. Einige Mitgliedstaaten fördern Initiativen zum Schutz oder zur Rehabilitierung solcher Flächen, manchmal mit Hilfe von Mitteln aus der GAP, aber Ad-hoc-Maßnahmen auf europäischer Ebene existieren nicht.

Das übergeordnete Problem beruht also auf der Tatsache, dass die EU bisher unwirksame oder sogar überhaupt nicht umgesetzte Maßnahmen finanzierte. Trotzdem erklärt der Rechnungshof, dass Lösungen zur Hand sind. Wenn die Landwirte beispielsweise ihre Treibhausgasemissionen reduzieren müssten, um direkte Zahlungen zu erhalten, könnten die Emissionen um 17 Prozent gesenkt werden.

Die neue GAP

Diesmal ist die Kontroverse ziemlich offensichtlich. Da es sich bei der GAP um eine der wirklich „gemeinsamen“ europäischen Politiken und eine Säule der politischen Aktivität Brüssels handelt, würde man erwarten, dass die EU in Übereinstimmung mit der harten Linie handelt, die sie in den letzten Jahren bei der Umweltpolitik verfolgte.

Besonders nach der Einführung des Grünen Deal begannen die europäischen Regierungen und Institutionen, heftig darüber zu diskutieren, wie die Emissionen aus der Landwirtschaft verringert werden könnten. Aufgrund dieser Debatten musste sogar die neue GAP von 2021 auf 2023 verschoben werden. Auch im vergangenen Mai konnten die an den Verhandlungen beteiligten Parteien wieder keine gemeinsame Basis finden, weil sie sich nicht über die Höhe der Mittel einig wurden, die der Umweltpolitik gewidmet werden sollten.

Im Juni dieses Jahres fanden das Europäische Parlament und die Regierungen der Mitgliedstaaten letztendlich eine Einigung darüber, wie sie die für die neue GAP bis 2027 vorgesehenen 270 Milliarden Euro ausgeben sollten. Für die europäischen Institutionen war die Vereinbarung „einfacher, fairer und grüner“, während Umweltschutzorganisationen sie als „Greenwashing übelster Sorte“ bezeichneten. Sie halten die neuen Maßnahmen nämlich erneut für unangemessen und in vieler Hinsicht für zu flexibel, nicht verbindlich, vage, unverändert, nicht vorhanden oder sogar gelockert.

Die neue GAP muss noch von den europäischen Landwirtschaftsminister*innen und vom Europäischen Parlament genehmigt werden. Sollte sie in Kraft treten, würde sie zu mehr Flexibilität für die einzelnen Länder führen, die mit weniger Kontrolle aus Brüssel darüber entscheiden könnten, wie sie ihre Subventionen ausgeben. Allerdings müssen sie mindestens 25 Prozent der direkten Zahlungen (die den größten Teil der Finanzierung darstellen) so genannten „Eco-Schemes“ und mindestens 35 Prozent der Mittel für die Entwicklung des ländlichen Raums Projekten, die Umweltschutz und die Förderung von Tierschutz zum Ziel haben, zuweisen.

Einem im Mai von einer Gruppe von Umweltschutz-NGOs veröffentlichten Dokument zufolge dürften mehrere Maßnahmen wirkungslos sein. So könnte intensive Landwirtschaft beispielsweise weiterhin viele Finanzierungen erhalten, und „Eco-Schemes“, die den Tierschutz fördern, könnten Subventionen verschlingen, ohne konkrete Ergebnisse im Hinblick auf die Verringerung von Emissionen zu liefern. Andere sinnvolle Maßnahmen – zum Beispiel solche, die dazu beitragen sollen, die Verwendung von Nährstoffen für den Boden zu reduzieren – werden nicht obligatorisch sein, während wieder andere, die obligatorisch sind, als zu schwach betrachtet werden. So wurden im Laufe der Verhandlungen offensichtlich Regeln zum Schutz von organischen Böden und Mooren geschwächt, ebenso wie diejenigen bezüglich der Rehabilitierung von Naturgebieten und der Verwendung bestimmter Arten von Pestiziden. Des Weiteren wird es neben den vielen anderen Problemen, auf die der Bericht eingeht, kein festes Budget für Programme zur Förderung der Artenvielfalt geben.

Die neue GAP dürfte daher noch stärker umstritten sein als die vorhergehende. Die Europäische Union beschäftigt sich jetzt mit dem Grünen Deal und dessen Umsetzung. Um sich ein Urteil zu bilden, ist es eindeutig noch zu früh, aber eines wissen wir: Wir können so viel Geld für die Bekämpfung des Klimawandels ausgeben wie wir wollen – wenn die finanzierten Maßnahmen nicht wirksam sind, ist es Verschwendung.