Die europäischen Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission sind gemeinsam für die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts verantwortlich. Die Achtung dieser partnerschaftlichen Einstellung ist eine der besten Möglichkeiten, die Gesundheit der Europäischen Union zu überwachen. Zumal jedes Jahr zahlreiche Richtlinien und Verordnungen, die von den EU-Institutionen verabschiedet wurden, in die nationalen Gesetze der Mitgliedstaaten umgesetzt werden müssen.

Sowohl die kulturelle als auch die regulatorische Integration bilden einen Eckpfeiler des europäischen Projekts. In diesem Zusammenhang darf die Frage der europäischen Vertragsverletzungsverfahren nicht ignoriert werden. Die typische Erzählung berücksichtigt nicht die hohen Kosten der Nichteinhaltung des Gemeinschaftsrechts. Dabei entstehen natürlich auch wirtschaftliche Kosten, sowie – und vor allem – Folgen für die Lebensqualität der europäischen Bürger.

Im Laufe der Jahre wurden Anstrengungen unternommen, um eine konstruktive Beziehung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten aufzubauen, um die Zahl der Vertragsverletzungsverfahren zu begrenzen, und den Mitgliedstaaten genügend Zeit für die ordnungsgemäße Umsetzung zu geben. Diese Entscheidung hat – wie wir sehen werden – gemischte Ergebnisse hervorgebracht: Während die jährliche Zahl der offenen Verfahren zurückgegangen ist, nehmen die Beschwerden und Berichte der Bürger ständig zu. Gleichzeitig scheinen die Mitgliedstaaten Schwierigkeiten zu haben, mit alten Gewohnheiten zu brechen, da die Zahl der unerledigten Vertragsverletzungsverfahren am Ende eines jeden Jahres steigt.

Was passiert vor einem Vertragsverletzungsverfahren? 

Die Wege, die zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens führen, sind vielfältig und können viele verschiedene Prozess führende Parteien einbeziehen: Einerseits die Kommission selbst – durch Sonderuntersuchungen. Andererseits die Bürger durch Berichte und Petitionen. Letztere nehmen ständig zu: Im Durchschnitt gehen jedes Jahr mehr als 3.700 Beschwerden gegen Mitgliedsstaaten wegen möglicher Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht ein.

Zwischen 2014 und 2018 vereinten nur drei Länder mehr als ein Drittel der Beschwerden auf sich: Italien (16,31 Prozent), Spanien (12,06 Prozent) und Frankreich (8,27 Prozent). Im Jahr 2016 gingen 753 Beschwerden gegen Italien ein – der Rekord für einen einzigen Mitgliedstaat.

Während die Daten für die einzelnen Länder sehr unterschiedliche Bilder von einem Land zum anderen offenbaren, zeigt der allgemeine Trend ein starkes Wachstum. Im Jahr 2018 gab es mit 3.859 Fällen die höchste Zahl von Beschwerden seit 2014, 200 mehr als im Vorjahresdurchschnitt. Wieder einmal zeichneten sich drei Länder durch einen besonders hohen Anteil von Beschwerden aus. Erstens Italien mit 633 Beschwerden, von denen fast die Hälfte den Binnenmarkt betrifft. Es folgen Spanien mit 486 Beschwerden und Frankreich mit 316.

Tatsächlich kommt die überwiegende Mehrheit dieser Beschwerden zu keinem Ergebnis. Nur 4,77 Prozent der 2018 eingereichten Beschwerden führten im Rahmen des EU-Pilotmechanismus zu einer weiteren Untersuchung durch die Kommission. Erschwerend kommt hinzu, dass die Zahl der Beschwerden zunimmt: Der Prozentsatz derjenigen, die zur Eröffnung eines EU-Pilotverfahrens führen, sinkt ständig. Im Jahr 2014 waren es 17,09 Prozent, im Jahr 2016 waren es 12,75 Prozent und im Jahr 2018, wie bereits erwähnt, waren es nur noch 4,77 Prozent.

Diese Zahlen können viele Dinge bedeuten, aber sie deuten sicherlich darauf hin, dass die Bürger ein immer schlechteres Bild des Verhaltens der Mitgliedstaaten haben. Und das führt dazu, dass sie immer mehr Beschwerden einreichen, auch wenn diese nur selten zu einer echten Untersuchung durch die Europäische Kommission führen. Beschwerden werden entweder zurückgewiesen, weil kein Verstoß gegen das europäische Recht festgestellt wird, oder weil Fehler irgendeiner Art vorliegen, oder weil die Beschwerden zurückgezogen werden.

Der EU-Pilotmechanismus 

Nach einer Beschwerde oder eigenen internen Untersuchungen kann die Europäische Kommission beschließen, eine EU-Pilotuntersuchung einzuleiten. Dieses Instrument wird eingesetzt, um potenzielle Schwierigkeiten zu erkennen und zu beheben, ohne dass ein konkretes Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden muss.

Der von der Kommission und den Mitgliedstaaten eingerichtete EU-Pilotmechanismus zum Informationsaustausch und zur Lösung von Problemen bei der Anwendung des EU-Rechts oder der Einhaltung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten ist für die Phase vor der formalen Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens vorgesehen.

Obwohl sich dieses Instrument im Laufe der Jahre als durchaus effizient erwiesen hat, betonte die Kommission kürzlich, dass das EU-Pilotprogramm weniger genutzt werden sollte, um zu vermeiden, dass vor einem eigentlichen Vertragsverletzungsverfahren weitere bürokratische Schritte hinzukommen. Aus diesem Grund kann in dringenden Fällen ein Vertragsverletzungsverfahren ohne vorherige EU-Pilotuntersuchung eingeleitet werden. Die neue Strategie der Kommission wird besonders deutlich, wenn wir uns die konkreten Daten ansehen: Die Zahl der EU-Pilotfälle fiel von 1.225 im Jahr 2014 auf nur 110 im Jahr 2018. Der große Einbruch erfolgte 2017.

Der EU-Pilotmechanismus basiert auf der Aufnahme eines konstruktiven Dialogs zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission. In diesem Zusammenhang ist es wichtig, die Lösungsquote der EU-Pilotfälle zu betrachten, d.h. den Prozentsatz der Fälle, in denen die Kommission die Antworten der Mitgliedstaaten für zufriedenstellend hält. Je höher dieser Prozentsatz ist, desto nützlicher scheint ein Instrument wie der EU-Pilot zu sein, welches die Einleitung tatsächlicher Vertragsverletzungsverfahren verhindert.

Ende 2018 lag die Lösungsquote der EU-Pilotfälle bei 73 Prozent. Zu den besten Ländern in dieser Hinsicht gehörten die Niederlande mit einer Lösungsquote von 91 Prozent, Luxemburg (89 Prozent) und Kroatien (85 Prozent). Unter den größeren EU-Ländern schnitten auch Frankreich und Spanien gut ab, beide mit einer Lösungsquote von 80 Prozent. Weniger gut erwiesen sich jedoch Deutschland und Italien mit 71 Prozent und Großbritannien (63 Prozent).

Es ist sicherlich bemerkenswert, wie unterschiedlich diese Zahl im Laufe der Jahre ist. Dies kann genutzt werden, um die Fähigkeit der einzelnen Länder zu ermitteln, auf die Untersuchungen der Kommission zu reagieren, konstruktive Gespräche zu führen und Vertragsverletzungsverfahren zu vermeiden.

Auf europäischer Ebene ist die Lösungsquote zwischen 2014 und 2018 um drei Prozent gesunken: Von 75 auf 73 Prozent. 57 Prozent der EU-Länder verzeichneten in den letzten vier Jahren eine Verschlechterung ihrer Lösungsquote: Vor allem Rumänien, dessen Lösungsquote von 79 auf 58 Prozent sank, ein Rückgang von 26,58 Prozent. Schlecht sieht es auch in Bulgarien (-25 Prozent) und Slowenien (-20,99 Prozent) aus. Dagegen haben sich Luxemburg (+43,55 Prozent), Kroatien (+30,77 Prozent) und Ungarn (+24,19 Prozent) deutlich verbessert. Unter den größeren EU-Ländern sind die größten Verlierer das Vereinigte Königreich (-17,11 Prozent) und Italien (-5,33 Prozent), während Frankreich (+7 Prozent) und Spanien (+16 Prozent) die größte Verbesserung aufweisen.

Was in den letzten fünf Jahren passiert ist

Nach all diesen Phasen – von Bürgerbeschwerden über das EU-Pilotprojekt bis hin zu den Untersuchungen der Europäischen Kommission – kommt die Eröffnung eines eigentlichen Vertragsverletzungsverfahrens. In der ersten Stufe dieses Prozesses erhalten die Mitgliedstaaten ein Aufforderungsschreiben gemäß Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV). Zwischen 2014 und 2018 wurden fast 4000 dieser Briefe verschickt, durchschnittlich 796 pro Jahr. Nach einem Höchststand im Jahr 2016 ist die Zahl rückläufig.

In den letzten vier Jahren wurden 3.981 neue Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, von denen 211 Zypern betreffen, das von der Europäischen Kommission in dieser Hinsicht am häufigsten ins Visier genommen wurde. Die durchschnittliche jährliche Zahl der gegen Zypern eingeleiteten Verfahren liegt bei mehr als 40, bei weitem die höchste Zahl aller Mitgliedstaaten. Hervorzuheben ist auch die hohe Zahl der gegen Belgien (198 neue Verfahren, die zwischen 2014 und 2018 eröffnet wurden) und Griechenland (190) eingeleiteten Verfahren. Zu den tugendhaftesten Ländern gehören Estland (79 Fälle zwischen 2014 und 2018), die Niederlande (86) und Lettland (99).

Mit den 644 neuen Verfahren, die 2018 eingeleitet wurden, stieg die Zahl der unerledigten Vertragsverletzungsverfahren auf 1.571. In den letzten Jahren ist die Zahl der offenen Verfahren am Ende eines jeden Jahres stetig gestiegen. Von 2014 bis 2015 waren es 1.350, ab 2016 waren es über 1.500. Dies bedeutet, dass die Mitgliedstaaten, obwohl immer weniger Verfahren eröffnet werden, Schwierigkeiten haben, sich der in den Vorjahren eröffneten Verfahren zu entledigen.

Zwischen 2014 und 2018 wuchs die Zahl der offenen Verfahren am Ende eines jeden Jahres um 16,63 Prozent. Im Falle Kroatiens ist die Zahl um 380 Prozent gestiegen. Allerdings zählte Kroatien nach dem EU-Beitritt 2013 im Jahr 2014 offensichtlich eine deutlich geringere Anzahl an unerledigten Verfahren als andere Mitgliedsstaaten.

Von den größeren EU-Ländern scheinen Italien (-21,35 Prozent) und Frankreich (-20,51 Prozent) den größten Erfolg bei der Umsetzung von Maßnahmen zur Verringerung der Anzahl der Meinungsverschiedenheiten mit der Kommission gehabt zu haben. Gleiches gilt für Griechenland (-14,61 Prozent), Rumänien (-13,24 Prozent) und Polen (-11,39 Prozent). Im Gegenteil dazu haben Deutschland und das Vereinigte Königreich ihre Gesamtzahl der unerledigten Verfahren um 17,65 bzw. 20,37 Prozent erhöht.

Auch die Politikbereiche, um die es bei den Verfahren geht, haben sich in diesem Zeitraum verschoben. In der Vergangenheit hat sich die Umwelt als das umstrittenste Gebiet für die EU-Länder erwiesen, und der größte Teil der Ende 2018 unerledigten Verstöße (rund 19 Prozent) betraf die Umwelt. Allerdings sinkt diese Zahl: Im Jahr 2014 machten solche Verfahren 24 Prozent der Gesamtzahl aus. Die Anteile der anderen Politikbereiche sind relativ stabil: So die Mobilität und der Verkehr (~15 Prozent), der Binnenmarkt (~10 Prozent), die Migration und innere Angelegenheiten (~9 Prozent).

Auf der anderen Seite wuchsen die Verstöße, an denen Justiz und Verbraucher beteiligt sind, von 6 Prozent auf 10 Prozent, ebenso wie jene, die Kommunikationsnetze, Inhalte und Technologien betreffen: Sie stiegen von einem Prozent im Jahr 2014 auf 4,26 Prozent im Jahr 2018. Letzteres ergibt sich aus der wachsenden Rolle, welche die Technologie im Alltag spielt, was zu einer zunehmenden Zahl von verabschiedeten Richtlinien, und damit zu einer wachsenden Zahl von Vertragsverletzungsverfahren geführt hat. Im Gegensatz dazu sank der Anteil der Fälle, die Gesundheit und Lebensmittelsicherheit betreffen: Von 7 Prozent im Jahr 2014 auf 2 Prozent im Jahr 2018.

Das Land mit der höchsten Anzahl an offenen Verfahren war Spanien (97 Fälle), gefolgt von Deutschland (80) und Belgien (79). Die niedrigsten Zahlen verzeichneten in dieser Hinsicht Estland (27), Finnland (32) und Dänemark (32).

Warum werden so viele Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet?

Wie wir gesehen haben, sind die Ursachen, welche die Kommission zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens veranlassen, unterschiedlich. Im Laufe der Jahre ist der Anteil der Verfahren gegen die verspätete Umsetzung des europäischen Rechts gestiegen: Von 65 Prozent im Jahr 2014 auf 74 Prozent. Im Jahr 2018 wurden 17,69 Prozent der Fälle gegen die missbräuchliche Anwendung von EU-Recht und 8,12 Prozent gegen Verstöße gegen europäische Verträge oder Vorschriften eingeleitet.

Mit den 419 neuen Verfahren, die 2018 für die verspätete Umsetzung von EU-Richtlinien eingeleitet wurden, erhöhte sich die Zahl dieser Fälle auf 758. Dies ist fast die Hälfte aller offenen Verfahren. Es lohnt sich, diese Zahlen mit der Anzahl der Richtlinien zu vergleichen, denen die Kommission eine Umsetzungsfrist gesetzt hat. Im Durchschnitt genehmigt die Kommission jedes Jahr rund 55 Richtlinien mit Umsetzungsfristen. Gleichzeitig gibt es rund 500 offene Vertragsverletzungsverfahren wegen verspäteter Umsetzung. Das bedeutet, dass jede Richtlinie, die innerhalb einer bestimmten Frist umgesetzt werden muss, im Durchschnitt zehn Vertragsverletzungsverfahren gegen nicht konforme Mitgliedstaaten hervorbringt.

Welche Rolle spielt der Europäische Gerichtshof? 

Ein weiterer wichtiger Akteur bei europäischen Vertragsverletzungsverfahren ist der Europäische Gerichtshof. Dies ist das letzte Organ, das einen Mitgliedstaat nicht nur wegen Verstößen verurteilen, sondern auch eine Wirtschaftsstrafe verhängen kann.
 

Im Durchschnitt betreffen rund 44 der seit 2014 vor den Gerichtshof gebrachten neuen Rechtssachen Mitgliedstaaten, die nicht in der Lage sind, das Gemeinschaftsrecht einzuhalten. Obwohl sich die Situation in den letzten Jahren verbessert hat, zählt Griechenland in den letzten fünf Jahren mehr Fälle als jeder andere Mitgliedstaat (22 Fälle, davon 18 zwischen 2014 und 2016 eingeleitet). Deutschland folgt mit 17 neuen Fällen, dann Polen und Spanien (beide mit 16 neuen Fällen).

Zwischen 2014 und 2018 belief sich die Gesamtzahl der neuen Rechtssachen, die den Gerichtshof erreichten, auf 223. Im gleichen Zeitraum wurden 159 Verfahren abgeschlossen, entweder durch die Abweisung des Verfahrens oder durch die Verhängung einer Strafe. Die Länder, die sich mit den meisten Fällen befassen, haben auch die größte Anzahl von abgeschlossenen Fällen, einschließlich positiver und negativer Ergebnisse. An der Spitze steht hier Griechenland, wo in 20 von 20 Fällen von echten Verstößen die Rede war. Zu den Ländern, die in den letzten vier Jahren die meisten Verurteilungen erlitten haben, gehören Spanien (14 von 14 Fällen), Polen (13 von 14) und Deutschland (13 von 15). Von den 159 abgeschlossenen Fällen wurden nur 15 vom Gericht abgewiesen.

Die Analyse der verfügbaren Daten erlaubt es uns, noch weiter in die Vergangenheit zu blicken. Von 1952 bis 2018 wurden Mitgliedstaaten 3.957 Mal wegen Nichteinhaltung des Gemeinschaftsrechts vor dem Europäischen Gerichtshof verklagt. Aus dieser Sicht dominiert ein Land: Italien mit mehr als 652 Fällen oder 16,48 Prozent der Gesamtzahl. Im weiteren Verlauf folgt Frankreich (419 Fälle, 10,59 Prozent), dann Griechenland (411, 10,39 Prozent).